Ricorso per decreto ingiuntivo (art. 118 c.p.a.; artt. 633,638 c.p.c.)

Ambito di applicazione

Prima della l. n. 205/2000, dottrina e giurisprudenza dibattevano sull'ammissibilità del procedimento per decreto ingiuntivo dinanzi al giudice amministrativo, in caso di controversia vertente su diritti soggettivi. L'art. 8 l. n. 205/2000, consentiva l'introduzione del ricorso per decreto ingiuntivo limitatamente alle controversie aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale in ipotesi di giurisdizione esclusiva. Il contenuto della disposizione è stato sostanzialmente trasposto nell'art. 118 c.p.a. che, con riferimento alla disciplina applicabile, richiama integralmente il codice di procedura civile, salva la competenza per l'ingiunzione e le modalità di proposizione dell'opposizione.

Il legislatore ha limitato l'applicabilità della disposizione alle controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale (Cass. S.U., n. 16308/2013; T.A.R. Abruzzo (Pescara), n. 4/2013).

L'impatto della sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 (Corte cost., n. 204/2004) ha inevitabilmente inciso sulle ipotesi di applicabilità del procedimento.

Devono infatti ritenersi escluse dalla procedura le controversie aventi ad oggetto il mancato pagamento del corrispettivo dovuto per prestazioni effettuate dall'impresa aggiudicataria di un appalto, in quanto sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto le procedura di affidamento, inerenti la fase pubblicistica di scelta del contraente, mentre quelle successive alla conclusione del contratto, più propriamente privatistiche, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Alle medesime conclusioni deve pervenirsi anche con riferimento alla controversia avente ad oggetto il mancato pagamento di canoni concessori.

Il procedimento di cui all'art. 118 c.p.a. non può proporsi dinanzi al giudice amministrativo per controversie rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.

Ai sensi dell'art. 28, comma 3, del d.l. n. 69/2013, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia, ove ne ricorrano i presupposti, il procedimento di cui all'art. 118 c.p.a. può essere esperito, limitatamente ai procedimenti amministrativi relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività di impresa, per ottenere il pagamento dell'indennizzo per il ritardo nella conclusione del procedimento.

Competenza territoriale

L'inadeguatezza delle regole poste dall'art. 13 c.p.a. per individuare il tribunale amministrativo regionale competente sul punto, lascia allo stato priva di una soluzione adeguata la tematica, anche se si osserva che nella giurisdizione esclusiva vi è pur sempre un atto amministrativo da impugnare o un comportamento connesso all'esercizio di un potere pubblicistico, sicché può ritenersi che la competenza per il decreto ingiuntivo vada determinata individuando il tribunale competente per l'atto amministrativo impugnato o per il comportamento inadempiente tenuto.

In caso di incompetenza o di difetto di giurisdizione del giudice adito, il ricorso sarà rigettato con decreto motivato ai sensi dell'art. 640, comma 2, c.p.c., che si riferisce a tutte le ipotesi in cui la domanda non è accoglibile. Ne discende che il ricorrente non potrà riassumere il giudizio dinanzi al giudice competente o dotato di giurisdizione.

Fase monocratica dinanzi agli organi della giustizia amministrativa

La competenza ad adottare il decreto ingiuntivo è attribuita al presidente o a un magistrato da lui delegato. Si tratta di un provvedimento emesso da un organo monocratico e senza contraddittorio.

Il decreto ingiuntivo non opposto definisce la controversia al pari della sentenza passata in giudicato, essendo impugnabile, dopo il decorso del tempo per proporre opposizione, solo per revocazione o per opposizione di terzo nei casi indicati dall'art. 656 c.p.c., e assume la piena autorità di cosa giudicata ai fini della proposizione del ricorso per ottemperanza.

Fase monitoria

Il procedimento d'ingiunzione si articola in due fasi.

La prima fase è sempre necessaria e si sviluppa dal momento del deposito del ricorso a quello della notifica del decreto ingiuntivo ovvero della pronuncia del decreto di rigetto dell'istanza, dando vita ad un procedimento sommario tipico, caratterizzato da una cognizione parziale (per l'assenza di contraddittorio), sottoposto a speciali condizioni di ammissibilità ed attraverso il quale viene esercitata un'azione speciale di condanna: questa è chiaramente finalizzata alla rapida formazione di un titolo esecutivo e si fonda sulla possibilità che la pretesa creditoria fatta valere suo tramite non venga contestata dal debitore.

La successiva seconda fase, invece, è solamente eventuale e viene introdotta su iniziativa del soggetto ingiunto, il quale – con la notifica di un atto di citazione o con il deposito di un ricorso – propone opposizione al decreto ingiuntivo notificatogli, introducendo un processo ordinario disciplinato dalle regole della cognizione piena ed esauriente e destinato a concludersi con una sentenza che direttamente (in caso di accoglimento, anche parziale, dell'opposizione) o indirettamente (in caso di rigetto dell'opposizione e di conferma del decreto ingiuntivo) detterà il regolamento sostanziale della rescontroversa.

I presupposti per la concessione della tutela monitoria

Ai sensi dell'art. 633, comma 1, c.p.c., il ricorso per decreto ingiuntivo presuppone la sussistenza di un diritto di credito avente ad oggetto una somma di denaro o una determinata quantità di cose fungibili o il diritto alla consegna di una cosa determinata. Devono sussistere ai fini dell'emissione dell'ingiunzione di pagamento: la liquidità del credito (quando il credito è determinato o facilmente determinabile nel suo ammontare); l'esigibilità (requisito non richiesto espressamente ma ricavabile implicitamente nel comma 2 dell'art. 633 c.p.c.); la prova scritta.

Ai fini dell'accoglimento dell'istanza è necessario in via alternativa che: sia fornita la prova scritta del credito, come poi disciplinata agli artt. 634,635,636 c.p.c.; il credito riguardi onorari per prestazioni giudiziali o stragiudiziali o rimborso di spese sostenute da avvocati, procuratori, cancellieri, ufficiali giudiziari o da chiunque altro abbia prestato la propria opera in occasioni di un processo; il credito riguardi onorari diritti o rimborsi spettanti a notai a norma della loro legge professionale oppure ad altri esercenti una libera professione o arte per la quale esiste una tariffa legalmente approvata. Negli ultimi due casi il ricorso deve essere accompagnato dalla parcella delle spese e delle prestazioni, munita della sottoscrizione del ricorrente e corredata dal parere della competente associazione professionale, salva l'ipotesi di tariffe obbligatorie.

Per quanto riguarda la prova scritta il legislatore ne utilizza ai fini della fase monitoria una nozione estesa, facendovi rientrare: le polizze e le promesse unilaterali per scrittura privata e i telegrammi anche se mancanti dei requisiti prescritti dal codice civile; per i crediti relativi a somministrazione di merci e denaro o prestazioni di servizi fatte da imprenditori che esercitano un'attività commerciale, gli estratti autentici delle scritture contabili di cui agli artt. 2214 ss. c.c. purché bollate e vidimate nelle forme di legge e regolarmente tenute, nonché gli estratti autentici delle scritture contabili prescritte dalle leggi tributarie, quando siano tenute con l'osservanza delle norme stabilite per tali scritture. Ad avviso della giurisprudenza costituisce prova scritta qualsiasi documento proveniente dal debitore o da un terzo, che abbia intrinseca legalità, purché il giudice, nella sua valutazione discrezionale, ne riconosca l'idoneità a dimostrare il diritto controverso; ciò anche se il documento prodotto è privo di efficacia probatoria assoluta dato che la completezza della documentazione esibita va accertata nel successivo giudizio a cognizione piena, in cui il creditore può provare il suo credito indipendentemente dalla legittimità, validità e efficacia del provvedimento monitorio, allo stesso modo in cui il debitore può dimostrare l'insussistenza del preteso diritto

La cognizione svolta dal giudice nella fase monitoria è di tipo sommario, soprattutto per la sua parzialità, in quanto limitata all'esame dei soli fatti costitutivi e di quelli estintivi, modificativi ed impeditivi rilevabili d'ufficio, sulla base di quanto affermato e documentato dal solo ricorrente; per il resto, sui fatti dedotti la cognizione è tendenzialmente analoga a quella ordinaria, quando le prove prodotte dal ricorrente siano documenti in senso tecnico, mentre il discorso cambia nei casi in cui lo stesso legislatore – attraverso gli artt. 634,635,636 c.p.c. – richiede una prova documentale attenuata o addirittura di una mera dichiarazione di parte, allorché la pronuncia dell'ingiunzione presuppone la formazione di un grado di convincimento ben inferiore a quello cui tende la cognizione ordinaria.

Qualora il giudice accerti la sussistenza dei presupposti di cui all'art. 633 c.p.c. emetterà decreto motivato di accoglimento del ricorso entro il termine ordinatorio di trenta giorni dal deposito del ricorso, ingiungendo all'altra parte di pagare la somma o di consegnare la cosa o le cose chieste entro quaranta giorni, con l'avvertimento che nello stesso termine può essere proposta opposizione e che, in mancanza di opposizione, si procederà ad esecuzione forzata.

Quando concorrono giusti motivi il termine di pagamento può essere ridotto sino a dieci giorni oppure aumentato a sessanta. Nel caso in cui l'intimato risieda in altro stato dell'Unione europea, il termine è di cinquanta giorni e può essere ridotto fino a venti giorni, mentre se risiede in stati extra Unione europea, il termine è di sessanta giorni e non può essere inferiore a trenta né superiore a centoventi.

Con il decreto il giudice liquida le spese e le competenze e ne ingiunge il pagamento.

Nel caso in cui il decreto ingiuntivo non venga notificato entro sessanta giorni dalla pronuncia questo perde efficacia, ma la domanda può essere riproposta. Se la notificazione non viene eseguita nel termine assegnato, il decreto d'ingiunzione diventa inefficace e la legge attribuisce al debitore ingiunto la facoltà di rivolgersi con ricorso allo stesso ufficio giudiziario che ha pronunciato il provvedimento, per chiedere la declaratoria della sua inefficacia, attraverso il procedimento delineato dall'art. 188 disp. att. c.p.c.; dopo la fissazione dell'udienza di comparizione delle parti e la notifica al creditore ricorrente, la questione viene decisa con ordinanza non impugnabile

Anche se il codice non disciplina specificamente l'ipotesi, è pacifico che al giudice non si prospetti l'alternativa secca tra accoglimento e rigetto integrali, ben potendo accogliere la domanda monitoria solo parzialmente, e ciò soprattutto all'esito del subprocedimento previsto dall'art. 640, comma 2, c.p.c. durante il quale è certamente immaginabile che il ricorrente possa rinunziare in parte alla pretesa inizialmente azionata.

Provvisoria esecutività

In via di principio il provvedimento monitorio, emesso sulla base della prova scritta, acquista l'efficacia esecutiva solo a seguito della mancata opposizione dell'ingiunto come previsto dall'art. 647 c.p.c. o a seguito del rigetto dell'opposizione con sentenza passata in giudicato o provvisoriamente esecutiva ai sensi dell'art. 653 c.p.c.

L'art. 642 c.p.c. prevede delle ipotesi in cui il giudice può o deve pronunciare un provvedimento di condanna immediatamente esecutivo senza la preventiva instaurazione del contraddittorio.

In particolare, in base all'art. 642 c.p.c., il giudice, su istanza del ricorrente, ingiunge al debitore di pagare o consegnare il bene, senza dilazione, autorizzando in mancanza l'esecuzione provvisoria del decreto e fissando il termine ai soli effetti dell'opposizione, nelle ipotesi in cui: il credito è fondato su cambiale, assegno bancario, assegno circolare, certificato di liquidazione di borsa o su atto ricevuto da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato; se vi è pericolo di grave pregiudizio nel ritardo; se il ricorrente produce documentazione, sottoscritta dal debitore, comprovante il diritto fatto valere.

L'art. 642, comma 1, c.p.c. a fronte di una documentazione ritenuta particolarmente probante (cambiale, assegno bancario, assegno circolare, certificato di liquidazione di borsa, o su atto ricevuto da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato), prevede che il decreto ingiuntivo deve essere necessariamente dichiarato provvisoriamente esecutivo. La dottrina ravvisa la ratio della norma nella peculiare natura delle prove sulle quali si fonda l'ingiunzione, la cui attendibilità è tale da far ritenere tendenzialmente fondata la pretesa del ricorrente, e correlativamente meno probabile la fondatezza dell'eventuale opposizione del debitore.

Il secondo comma della disposizione prevede che qualora il ricorrente alleghi e dimostri la ricorrenza di un grave pregiudizio nel ritardo il giudice ha la facoltà di autorizzare l'immediata esecutività del decreto ingiuntivo.

Il rigetto del ricorso

L'art. 640, comma 1, c.p.c. dispone che se il giudice ritiene non sufficientemente giustificata la domanda, dispone che il cancelliere ne dia notizia al ricorrente, invitandolo a provvedere ad integrare la prova. Se il ricorrente non vi provvede o comunque se la domanda non è accoglibile, il giudice lo rigetta con decreto motivato. Il provvedimento di rigetto deve avere la forma del decreto e deve essere steso in calce al ricorso e motivato: è opportuno rilevare che la norma integra una delle ipotesi eccezionali in cui, per il decreto, viene espressamente richiesta una motivazione (in deroga alla previsione generale contenuta nell'art. 135 c.p.c.) e che l'imposizione dell'obbligo di motivazione si spiega con la possibilità di riproporre la domanda, anche in via ordinaria, che il ricorrente potrà esercitare tenendo conto del motivo – seppur enunciato sommariamente – che ha determinato il rigetto.

Quanto al regime del provvedimento, la dottrina ritiene che la facoltà di riproposizione della domanda sia tendenzialmente illimitata, indipendentemente dalle ragioni che hanno portato al rigetto e, quindi, anche quando ciò sia dipeso dalla sua infondatezza nel merito: in tal caso, la pronuncia non è destinata ad assumere alcuna efficacia decisoria sostanziale ed alcuna portata preclusiva, il che si spiega tenendo conto dell'estrema sommarietà della cognizione nella fase monitoria e delle limitazioni probatorie imposte all'istante.

La maggioranza degli autori ritiene che il decreto di rigetto non sia impugnabile, nemmeno con il ricorso straordinario per cassazione ex art. 111, comma 7, cost. A tale conclusione si perviene argomentando dal regime di illimitata riproponibilità dell'istanza, che determina una sostanziale carenza d'interesse del soggetto che si è visto respingere l'istanza ingiuntiva a proporre una qualsiasi forma di gravame; ancora, il decreto viene prevalentemente considerato non revocabile o modificabile.

Analogamente, la giurisprudenza ha sempre ritenuto che il decreto di rigetto non sia impugnabile (Cass., n. 4510/2006; Cass., n. 19130/2005), né revocabile o modificabile.

In tutti i casi di rigetto la domanda è liberamente riproponibile, sia in via monitoria, che in via ordinaria, mentre non è previsto alcun mezzo per impugnare il provvedimento di rigetto, che determina l'irrimediabile esaurimento del procedimento e la definitiva caducazione degli atti che fino a quel momento lo avevano strutturato.