Memoria contenente deduzioni difensive dell'amministrazione in relazione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (art. 9, d.P.R. n. 1199/1971)InquadramentoAi sensi dell'art. 9 d.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario è notificato, nelle forme previste per il ricorso, ad uno almeno dei contro interessati e quindi presentato all'autorità che ha emanato l'atto o al Ministro competente (v. formula “Ricorso straordinario al presidente della repubblica”). I controinteressati possono, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del ricorso, presentare deduzioni e documenti e, eventualmente, presentare ricorso incidentale (v formula “Memoria contenente deduzioni difensive del contro interessato in relazione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica”). Anche l'amministrazione può contraddire al ricorso, al pari dei controinteressati, svolgendo le proprie deduzioni e depositando i documenti rilevanti. La stessa potrà anche proporre opposizione ai sensi dell'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971 (v. formula “Opposizione del controinteressato alla decisione in sede amministrativa del ricorso straordinario”). Solitamente le deduzioni difensive sono trasmesse al Consiglio di Stato unitamente al ricorso straordinario, nel termine di 120 giorni dalla scadenza del termine per il deposito delle deduzioni dei controinteressati, ai sensi dell'art. 11, comma 1, d.P.R. n. 1199/1971. Non vi sono tuttavia preclusioni ad integrare tale relazione con ulteriori elementi difensivi specie in ragione di nuove circostanze che si possono verificare successivamente, dovendosi ritenere ultimo momento utile quello in cui si tiene l'adunanza del Consiglio di Stato in merito al ricorso. Le deduzioni dell'autorità statale sono svolte per il tramite del ministero competente, a cui spetta l'istruttoria e ne cura la trasmissione al Consiglio di Stato (art. 11). FormulaAL MINISTERO ... [1] CONTRODEDUZIONI AL RICORSO STRAORDINARIO Nell'interesse di [AMMINISTRAZIONE/ENTE/AUTORITÀ], in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione al ricorso proposto da - [PERSONA FISICA/GIURIDICA], rappresentata e difesa da ..., presso il cui studio è elettivamente domiciliata in ... ; CONTRO - [Amministrazione/Ministero], in persona del legale rappresentante pro tempore; NEI CONFRONTI DI - [PERSONA FISICA/GIURIDICA], in qualità di controinteressato; PER L'ANNULLAMENTO - del provvedimento ..., prot. n. ..., notificato in data ..., avente ad oggetto ..., nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi espressamente incluso ... . FATTO E DIRITTO Si premette in fatto che in data ..., veniva presentato ricorso straordinario da parte di ..., per l'annullamento di ... [indicare oggetto del ricorso] Lo stesso veniva notificato anche ai seguenti contro interessati ... . In relazione al ricorso indicato, si deduce quanto segue. [richiamare sinteticamente i fatti che hanno dato origine al provvedimento impugnato, nonché il contenuto del medesimo; descrivere quindi sinteticamente le doglianze mosse nel ricorso e eventuali sviluppi procedimentali successivi al provvedimento/ricorso] Il ricorso avversario è meritevole di essere dichiarato inammissibile o improcedibile e, comunque, respinto in quanto infondato, per i seguenti motivi. 1. Sulla inammissibilità del ricorso Il ricorso appare in primo luogo inammissibile per i seguenti motivi: ... [indicare eventuali motivi di inammissibilità o improcedibilità del ricorso, con riferimento in particolare, al rispetto dei termini decadenziali e all'eventuale difetto di notifica al controinteressato] 2. Sulla infondatezza del ricorso Nel merito il ricorso appare inoltre infondato in quanto: ... [eventuale: -Sull'istanza cautelare In relazione alla istanza cautelare di parte ricorrente, se con riguardo all'assenza di fumus vale quanto appena esposto, occorre evidenziare come sia anche insussistente il periculum. Infatti, nel caso di specie, il ricorrente non incorre in alcun pregiudizio grave e irreparabile, poiché ... (indicare gli elementi di fatto dai quali emerga l'assenza di un danno grave e irreparabile per il ricorrente; v. formula “Memoria di costituzione e replica in relazione alla domanda cautelare”) P.Q.M. Si chiede che codesto Ministero voglia tenere in considerazione le presenti deduzioni e dichiari inammissibile o respinga il ricorso in epigrafe. Con riserva di dedurre ulteriormente in corso di procedimento. [Eventuale: Si producono i seguenti documenti: 1) [ ... ] [2] Luogo e data ... Firma Funzionario ... 1. Nel caso di atti statali, il Ministero competente è quello cui fa capo l'autorità che ha emanato l'atto o nel quale la stessa è inserita; in caso di ente para-statale (ente pubblico), si individua nel Ministero che esercita la vigilanza su tale ente; nel caso di atto regionale, il Ministero è quello che esercita la competenza nella materia oggetto dell'atto impugnato. In via residuale, l'art. 11, comma 3, dispone che il ricorso può essere presentato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in caso di impugnazione di atti di enti pubblici in materie per cui manchi uno specifico collegamento con un Ministero. 2. Copia di eventuale altra documentazione utile alla comprensione del contesto fattuale e/o alle ragioni per cui ci si oppone all'accoglimento del ricorso. CommentoAi fini dell'ammissibilità del ricorso straordinario è necessario che lo stesso sia notificato ad almeno uno dei contro interessati e presentato all'autorità che ha emanato l'atto (o al ministero competente). Il presente atto riguarda le difese dell'autorità che ha emanato l'atto, alla quale si garantiscono le medesime possibilità difensive dei controinteressati (tranne quella di proporre ricorso incidentale per l'annullamento di un proprio atto). Le difese sono svolte in una relazione difensiva che si trasmette al ministero competente, che svolge l'istruttoria sul ricorso e curerà l'inoltro successivo al Consiglio di Stato. Tenuto conto che è stato ritenuto applicabile anche al ricorso straordinario il principio di sinteticità, le memorie dovranno pure essere redatte in modo sintetico (Cons. St. I, n. 1326/2019, che ha precisato che, qualora le parti non osservino il predetto dovere di sinteticità, deve spettare al Consiglio di Stato, in sede consultiva, fissare criteri e limiti dimensionali al ricorso e agli altri atti difensivi con valutazione che tenga in considerazione la controversia introdotta con ricorso straordinario e la peculiarità del rimedio straordinario stesso). L'istruttoria sul ricorso straordinario Come detto l'istruttoria del ricorso – disciplinata dal citato art. 11 - spetta al ministero competente. Tale attività non ha natura decisionale ed è piuttosto inquadrabile nell'esercizio di una funzione di amministrazione attiva (Cons. St. I, n. 2764/02). Il ministero è libero di valutare le deduzioni difensive dell'amministrazione il cui atto è oggetto di ricorso, non essendo vincolato alle sue conclusioni. Il documento che racchiude gli esiti dell'istruttoria è la relazione ministeriale, che, in base all'art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971, deve essere trasmessa entro un termine predeterminato (centoventi giorni dalla scadenza del termine di sessanta giorni concesso per le difese dei controinteressati) dal Ministero competente, il quale provvede a chiedere il parere del Consiglio di Stato predisponendo apposita relazione. La veste in cui opera il Ministero non è quella di parte, ma di autorità che coopera ai fini di giustizia (Cons. St. I, n. 4682/02), la Sez. I ha affermato che il Ministero che riferisce sul ricorso straordinario non ha veste di parte, ma agisce come Autorità che coopera ai fini di giustizia; al riguardo, deve tuttavia rilevarsi come la giurisdizionalizzazione dell'istituto tenda ad attenuare tale principio al fine di attuare anche in sede di ricorso straordinario il diverso principio della parità delle parti. La ripartizione delle competenze fra Ministeri, ai fini della istruzione del ricorso (e della predisposizione delle relazioni sui ricorsi straordinari), non segue criteri rigidi, essendo suscettibile di adattarsi al caso concreto, valorizzando la materia interessata dal ricorso e i vari interessi pubblici coinvolti (Cons. St. I, n. 1217/2001). Con riguardo alla competenza ad istruire i ricorsi straordinari contro atti delle Autorità indipendenti, si è indicato che spetti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ex art. 11, comma 3 (Cons. St., comm. spec., n. 1285/00). Ricevute le deduzioni difensive dall'amministrazione interessata, il Ministero può non limitarsi alla mera trasmissione delle stesse al Consiglio di Stato, ma includere anche una propria valutazione delle risultanze e una conclusione in merito all'esito del gravame (Cons. St. III, n. 923/2001; Cons. St., n. 3827/2002; Cons. St. III, n. 3045/2004). Il Ministero non può tuttavia riservarsi una valutazione di quali allegati trasmettere dell'atto di ricorso prodotto dal ricorrente sulla base della loro superfluità, spettando tale valutazione al Consiglio di Stato (Cons. St. III, n. 4583/2002). Rimedi nei riguardi dell'eventuale inerzia dell'amministrazione L'art. 11 prevede anche un rimedio alla possibile inerzia o ritardo con cui l'amministrazione procede alla istruttoria e alla trasmissione degli atti per il parere (v. formula “Interpello al ministero competente in ordine alla trasmissione del ricorso al Consiglio di Stato per il relativo parere”). Il ricorrente può infatti richiedere, con atto notificato al Ministero competente, una volta trascorso il termine di 120 giorni, se il ricorso è stato trasmesso al Consiglio di Stato per il parere. A seguito di risposta negativa (o mancata risposta entro trenta giorni) il ricorrente può direttamente depositare il ricorso al Consiglio di Stato. A seguito della presentazione diretta, il Ministero viene sollecitato dall'organo consultivo, con parere interlocutorio, a trasmettere entro un termine breve l'originale del ricorso unitamente alla relativa relazione, ritenuta essenziale al fine di definire il procedimento. La mancata istruzione e trasmissione al Consiglio di Stato è valutabile ai sensi dell'art. 116 c.p.c. (Cons. St. I, n. 1317/1989) e può essere anche fonte di responsabilità disciplinare (Cons. St. III, n. 894/2001). Richieste istruttorie La relazione ministeriale può non essere sufficiente a fornire al Consiglio di Stato un quadro completo dei fatti utili alla definizione del ricorso. In tali casi la sezione potrà ordinare al Ministero competente un supplemento istruttorio o di rispondere a quesiti specifici, anche acquisendo nuovi chiarimenti o documenti, nonché nuove verificazioni (art. 13, comma 1). Ciò può avvenire anche quando il ricorrente depositi direttamente al Consiglio di Stato in vista della decisione del ricorso nuove memorie e documenti. In tal caso, con parere interlocutorio, il Consiglio di Stato provvederà a sottoporle al Ministero per avere le sue valutazioni in merito (Cons. St. III, n. 1430/2000; Cons. St. n. 3600/2002; Cons. St. n. 1528/2003). Resta altrimenti precluso l'esame, da parte dell'organo consultivo, delle controdeduzioni alla relazione ministeriale prodotte direttamente dall'interessato, in quanto ai sensi dell'art. 49, comma 2, del r.d. n. 444/1942, da parte del Consiglio di Stato “non può tenersi conto di alcun documento non trasmesso dal Ministero”. Accesso agli atti del procedimento Le richieste di accesso ai documenti relativi al ricorso straordinario devono essere indirizzate alle Amministrazioni pubbliche da cui provengono gli atti oggetto del gravame e non al Consiglio di Stato data la natura consultiva della sua funzione (Cons. St., III, n. 367/2002). Un profilo particolare riguarda l'accesso alla relazione da parte del ricorrente. Non è infatti previsto un obbligo per l'amministrazione di portare a conoscenza del ricorrente le controdeduzioni o la relazione istruttoria trasmessa al Consiglio di Stato. È necessaria a tal fine una istanza dell'interessato (Cons. St., n. 2131/2012). Ciò appare essenziale al fine di fornire la possibilità al ricorrente di conoscere - in linea di principio - in modo completo, effettivo e tempestivo, tutti gli elementi istruttori acquisiti dall'Amministrazione, insieme alle deduzioni delle parti ed alla relazione conclusiva inviata al Consiglio di Stato. La richiesta di accesso agli atti del procedimento deve essere presentata all'Amministrazione, e non al Consiglio di Stato. Inoltre, nel momento in cui è accolta, occorre assegnare all'interessato un termine per la presentazione di deduzioni, memorie e documenti. La violazione di tali principi è suscettibile di influire anche sulla formazione del parere, per cui in presenza di una rituale richiesta di accesso agli atti del procedimento, non ancora esaudita dall'Amministrazione, il Consiglio di Stato deve sospendere ogni pronuncia in proposito, in attesa della prova relativa all'intervenuta comunicazione dei documenti ed al decorso del termine assegnato per le eventuali controdeduzioni (Cons. St., comm. spec. n. 1023/1997). Qualora l'interessato abbia fatto espressa riserva di presentare motivi aggiunti “a seguito delle controdeduzioni e del deposito da parte dell'Amministrazione degli atti del procedimento” e il Consiglio di Stato rileva che non emerge che la relazione istruttoria in epigrafe, e gli atti ad essa allegati, siano stati trasmessi al ricorrente, al fine di concedere a quest'ultimo il richiesto accesso alla documentazione predisposta dall'Amministrazione, lo stesso inviterà - ai fini del rispetto del principio del contraddittorio - il Ministero riferente a trasmettere al ricorrente la relazione istruttoria con assegnazione al medesimo di un congruo termine per il deposito di eventuali memorie, che dovranno essere esclusivamente indirizzate, ai sensi dell'art. 49, comma 2 del r.d. n. 444/1942, all'Amministrazione, la quale le farà pervenire alla Sezione unitamente alle proprie eventuali controdeduzioni ovvero invierà alla Sezione stessa una comunicazione attestante l'avvenuta trasmissione degli atti di cui si converte e la mancata presentazione delle controdeduzioni da parte dell'interessato (Cons. St. II, n. 2421/2017). Rinvio Per le materie escluse, la regola della alternatività, gli atti impugnabili e le azioni esperibili in sede di ricorso straordinario, i profili procedurali, l'istanza cautelare, la decisione del ricorso, l'ottemperanza e le impugnazioni vedi il commento alla formula “Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica”. |
