Ricorso cumulativo (art. 32)

Il ricorso cumulativo si distingue per accomunare più azioni sotto un profilo oggettivo, nel senso di racchiudere in un'unica impugnativa una pluralità di domande, sia della medesima tipologia (si pensi all'annullamento di una pluralità di atti) sia di tipologia diversa (come nel caso in cui alla domanda di annullamento si aggiunga quella di condanna).

La sua ammissibilità è dovuta a evidenti ragioni di economia processuale, qualora si sia in presenza, ad esempio, di provvedimenti tra loro connessi che legittimerebbero il giudice a procedere alla riunione dei ricorsi.

A differenza del ricorso collettivo, dove è la pluralità delle parti ricorrenti che viene in evidenza, nel ricorso cumulativo è il profilo oggettivo che assume rilievo, nella forma di più atti oggetto di impugnativa o più domande contenute nel ricorso (non vi sono preclusioni a che un ricorso collettivo possa assumere anche carattere cumulativo).

Se prima dell'entrata in vigore del Codice la giurisprudenza aveva spesso limitato il cumulo di domande nel processo amministrativo, soprattutto in caso di assoggettamento delle varie domande a riti diversi, l'art. 32 stabilisce la regola secondo cui il cumulo di domande nello stesso giudizio è sempre ammesso (anche in via incidentale), purché le domande siano connesse.

In questa prospettiva, la presenza di riti diversi ai quali sarebbero soggette le diverse domande non costituisce più un limite al cumulo, ma è un'ipotesi espressamente disciplinata con la regola della prevalenza del rito ordinario, salvi il rito abbreviato e il rito in materia di appalti, che prevalgono.

L'art. 32 chiarisce anche che spetta al giudice qualificare l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali. In tale operazione non è vincolato dal nomen dato dalle parti e, sussistendone i presupposti, il giudice può sempre disporre la conversione delle azioni.

Presupposti

Con riferimento al ricorso cumulativo, si è precisato che la sua ammissibilità dipende dalla circostanza che i distinti provvedimenti oggetto di impugnazione siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo (inteso in senso ampio) e che i vizi dedotti colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, così da investire il complesso dell'attività provvedimentale contestata (Cons. St. III, n. 7045/2021; T.A.R. Veneto (Venezia) III, 27 settembre 2016, n. 1077).

In particolare, il ricorso cumulativo ha carattere di deroga al principio generale per cui il ricorso giurisdizionale va diretto nei confronti di un solo atto e trova la sua ragion d'essere qualora sussista una connessione oggettiva tra gli atti contestati in quanto riferibili ad una stessa sequenza procedimentale o iscrivibili all'interno della medesima azione amministrativa (Cons. St. III, n. 3032/2021).

È dunque necessario che la figura del ricorso cumulativo trovi ingresso nel processo amministrativo in presenza di una connessione tra gli atti impugnati, tale da richiedere un unico giudizio, funzionale a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale, riconducibili, in ultima istanza, ai principi di effettività della tutela giurisdizionale, a mente delle previsioni di cui agli artt. 24 e 111 Cost. Si tratta di situazioni in cui la proposizione di ricorsi distinti avverso atti che appartengono ad una medesima vicenda sostanziale significherebbe di fatto un maggior aggravio procedurale, privo di concreta utilità, che si pone a carico di chi intende tutelarsi contro gli atti lesivi dell'amministrazione.

La connessione rilevante ai fini di una azione cumulativa è definita di tipo “procedimentale” o “funzionale”. Al riguardo è stato specificato che l'ammissibilità del ricorso cumulativo si giustifica nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall'esigenza di concentrare in un'unica delibazione l'apprezzamento della correttezza dell'azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa venga censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. St. III, n. 4563/2019; Cons. St. III, n. 1866/2017, Cons. St. IV, n. 3783/2016).

È quindi necessario che i distinti provvedimenti siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, in modo che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell'apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati. Ciò avviene, in particolare, qualora fra i due atti impugnati sussiste un rapporto di presupposizione/consequenzialità necessaria (Cons. St. III, n. 1866/2017; Cons. St., Ad. plen., n. 5/2015; Cons. St. V, n. 2543/2016; Cons. St. IV, n. 4277/2014; Cons. St. V, n. 398/2014; Cons. St., n. 6537/2011); analogamente, nel caso sussista una connessione procedimentale ovvero un rapporto di presupposizione giuridica o quantomeno di carattere logico (come nel caso in cui è ricavabile una ragione comune tra i provvedimenti impugnati che, pur appartenenti a procedimenti diversi, si rapportano tra loro secondo un modello di relazione basato sulla presupposizione, consequenzialità o connessione in senso lato; Cons. St. V, n. 1687/2019; Cons. St. III, n. 4926/2019T.A.R. Venezia III, n. 764/2021).

È stato inoltre sottolineato come la connessione procedimentale o funzionale debba accertarsi in modo rigoroso, al fine di evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato (Cons. St. III, n. 8488/2021: Cons. St. V, n. 1463/2017; T.A.R. Lazio (Roma) II, 29 aprile 2022, n. 5304; T.A.R. Liguria (Genova) II, 10 aprile 2017, n. 303; T.A.R. Valle d'Aosta (Aosta) I, 8 marzo 2017, n. 10).

In caso di cumulo di domande si pone il problema della conversione del rito: se le domande sono soggette a riti diversi, l'art. 32 prevede la prevalenza del rito ordinario, a meno che una delle domande non sia soggetta ad un rito abbreviato (v. artt. 119 o 120 c.p.a.). In tale caso, è il rito abbreviato ad assumere valore assorbente (e quindi, il rito abbreviato si applicherà anche alla eventuale domanda di condanna o azione risarcitoria connessa alla domanda di annullamento proposta).

Nel caso di proposizione nello stesso giudizio di un cumulo di domande connesse, la competenza a decidere si radica in capo al giudice territorialmente competente a conoscere della domanda principale (Cons. St. III, n. 3236/2012).

Le condizioni elaborate dalla giurisprudenza in tema di ammissibilità del ricorso cumulativo sono applicabili nell'ambito dei ricorsi di annullamento, dove l'annullamento del provvedimento rappresenta l'oggetto del ricorso, mentre in caso di giudizi inerenti diritti soggettivi nell'ambito della giurisdizione esclusiva, valgono le regole in tema di connessione oggettiva e soggettiva delle domande, presente anche nel caso in cui sia necessario risolvere identiche questioni di diritto (T.A.R. Toscana I, n. 613/2019).

Cumulo tra azione di annullamento e azione di ottemperanza

Tipicamente, la questione del cumulo tra azione di ottemperanza e altre domande era stata esaminata dalla giurisprudenza in fattispecie relative alla proposizione di domande di risarcimento in giudizi di ottemperanza, in cui appunto vi era il cumulo dell'azione di esecuzione del giudicato con l'azione risarcitoria.

In tale situazione, la giurisprudenza risalente aveva ritenuto che, trattandosi di due giudizi sottoposti a regole diverse, non si poteva procedere al cumulo tra azione impugnatoria e giudizio di ottemperanza. (Cons. St. V, n. 367/1998, in un caso in cui è stato anche ritenuto non utile il richiamo all'istituto giurisprudenziale della conversione del ricorso per l'ottemperanza in ricorso ordinario, giacché esso postula che uno solo sia il ricorso con un ben definito petitum sostanziale ma, al tempo stesso, la mancanza dei presupposti di ammissibilità dello stesso, mancanza rimediabile con una diversa sua qualificazione giuridica, sussistendone le condizioni).

A fronte di ciò si era rilevato come il principio di conservazione degli atti processuali, la cui applicazione potrebbe in ipotesi condurre alla conversione del ricorso in ottemperanza in ricorso ordinario limitatamente alla domanda risarcitoria, si attua in presenza di tutti i presupposti formali e sostanziali della fattispecie di riferimento (Cons. St. IV, n. 1615/1998).

In questa prospettiva, alcun ostacolo insormontabile era costituito dall'assoggettamento delle due domande a riti diversi. Tra le differenze tra giudizio di ottemperanza e giudizio cognitorio assumeva rilievo la trattazione del primo in camera di consiglio, con possibilità per una delle parti di chiedere la trattazione in udienza pubblica. Al riguardo si rilevava come la domanda cognitoria avrebbe potuta essere trattata in udienza pubblica o a seguito di diretta fissazione del ricorso cumulativo, o dopo la decisione sulla istanza di esecuzione del giudicato, che poteva assumere priorità logica. In ogni caso si sottolineava come tale scelta non attenuava le garanzie delle parti, sia perché la possibilità di un colloquio informale assegna alla trattazione in camera di consiglio un quid pluris rispetto alla trattazione in udienza, sia perché la presenza del pubblico al dibattimento è, di per sé sola, irrilevante ai fini della tutela giurisdizionale

Il principio del cumulo delle domande aveva poi trovato nello stesso Codice una concreta e speciale attuazione proprio con riferimento ai casi controversi, venuti in passato all'esame della giurisprudenza. Nell'originaria formulazione del codice, nel giudizio di ottemperanza poteva essere proposta la connessa azione risarcitoria e, in tal caso, si applica il rito ordinario (art. 112, comma 4); la specificazione dell'ammissibilità del cumulo è stata necessaria in considerazione della possibilità che il giudizio di ottemperanza si svolga in unico grado davanti al Consiglio di Stato e, pur non avendo il doppio grado del giudizio una copertura costituzionale, era necessaria una norma espressa per consentire la concentrazione delle azioni.

A seguito della abrogazione del comma 4 – che continuava a dare adito a dubbi circa la reale portata derogatoria al principio del doppio grado di giudizio (su questo v. il commento sub art. 112 (par. 20), in Chieppa, Codice del processo amministrativo commentato), venivano meglio specificati nel comma 3 dell'art. 112 i limiti e le modalità con cui nel giudizio di ottemperanza poteva altresì darsi ingresso alla domanda risarcitoria: “Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione.” (art. 112, comma 3). Le domande risarcitorie proponibili appaiono quindi essere quelle connesse alla mancata esecuzione o alla impossibilità di esecuzione del giudicato (anche parziale), oltre che alla violazione o elusione sempre del giudicato; ulteriori pretese risarcitorie, quale il danno da ritardo, esulano dall'oggetto del giudizio d'ottemperanza (Cons. St. II, n. 6530/2021). In base alla norma, si segue il rito camerale proprio del giudizio di ottemperanza, anche in unico grado.

Una domanda di ottemperanza può anche essere proposta unitamente ad una azione di annullamento e spesso tali domande si pongono tra loro in un rapporto di alternatività: vi può essere ad esempio la contemporanea proposizione nei confronti del medesimo provvedimento dell'azione di ottemperanza per violazione o elusione del giudicato, in unico grado davanti al Consiglio di Stato, e di impugnazione ordinaria davanti al T.A.R. competente secondo le regole ordinarie (Cons. St. IV, n. 1625/2014), così è del pari consentito devolvere nella medesima impugnativa un'azione di ottemperanza ed una di legittimità. In questa seconda ipotesi il giudice adito è chiamato innanzitutto a qualificare le domande prospettate, distinguendo quelle attinenti propriamente all'ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell'azione amministrativa che non impinge nel giudicato, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori, ed in particolare disponendo, in caso di rigetto della domanda di nullità, la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione (Cons. St. VI, n. 3939/2015; Cons. St. V, n. 4604/2015). Nel caso, invece, in cui il giudice dell'ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall'Amministrazione costituisce violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non può che seguire l'improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse della seconda domanda di annullamento (Cons. St. IV, n. 5279/2013).

Con riguardo al giudizio avverso il silenzio, si è ammessa l'impugnazione con motivi aggiunti del provvedimento espresso sopravvenuto e, in questo caso, il processo prosegue con il rito previsto per il nuovo provvedimento (art. 117, comma 5) e che, nello stesso giudizio avverso il silenzio, posa essere proposta l'azione di risarcimento del danno e in questo caso il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria (art. 117, comma 6). Nel processo amministrativo qualora vengano proposte in giudizio domande soggette a riti diversi (nell'ambito del rito del silenzio ai fini dell'esecuzione, ma anche rivolte a differenti e più complesse questioni di merito), ai sensi dell'art. 32 deve applicarsi il procedimento previsto dal rito ordinario e non può seguirsi il rito speciale in camera di consiglio in quanto l'art. 87, comma 1, impone, a pena di nullità, la trattazione del processo in udienza pubblica. (T.A.R. Lazio (Roma) II, 16 maggio 2011, n. 4216).

Casistica

Nell'ambito di procedure di gara, si è ritenuto inammissibile il ricorso cumulativo proposto contro l'aggiudicazione di due o più lotti di una stessa gara, nel caso in cui i lotti siano del tutto indipendenti ed aggiudicabili separatamente, le censure proposte sono dirette ad avversare l'attività del medesimo ente appaltante, ma in relazione a diverse imprese concorrenti e i motivi introdotti sono del tutto eterogenei, risentendo della specificità della posizione delle singole imprese meglio classificate in relazione a ciascun lotto. Tale ultima circostanza rappresenta un evidente fattore ostativo al cumulo: l'analogia dei motivi di impugnativa integra da sempre la condizione per la proposizione del ricorso cumulativo ed anche per la riunione di distinti ricorsi (T.A.R. Piemonte (Torino) II, 25 gennaio 2017, n. 146).

In senso contrario, qualora il ricorso cumulativo investa più aggiudicazioni (relative a più lotti, assegnati a diverse imprese concorrenti), lo stesso è ammissibile nella misura in cui le censure articolate nel ricorso siano idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche, censure in merito alla genericità dei criteri di valutazione delle offerte, nonché allo scorretto utilizzo di tali criteri da parte della commissione di gara, ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni. In simile circostanza, sussiste una identità di causa petendi e la riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria, legittimandosi la trattazione congiunta Cons. St. V, n. 6385/2020; (T.A.R. Trentino-Alto Adige (Bolzano) I, 7 febbraio 2017, n. 46; v. anche T.A.R. Veneto III, n. 1077/2016; Cons. St. III, n. 4569/2019). Tali principi sono stati affermati anche nel caso di procedure di aggiudicazione “a più lotti”, ossia quando ciascun lotto può essere aggiudicato a concorrenti diversi. In tal caso la possibilità di aggiudicare autonomamente i singoli lotti è incompatibile con la configurazione di una gara unitaria poiché le singole procedure di aggiudicazione sono dirette a tanti contratti di appalto quanti sono i lotti (v. Cons. St. V, n. 6385/2020; T.A.R. Lazio (Roma) II-quater, 16 gennaio 2017, n. 708).

In caso di procedure di aggiudicazione in più lotti, l'art. 120, comma 11-bis (introdotto dal d.lgs. n. 50/2016 – Codice dei contratti pubblici) disciplina una specifica ipotesi di ricorso cumulativo, per cui “[n]el caso di presentazione di offerte per più lotti l'impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se vengono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto”. Al riguardo, la prima applicazione di tale norma ha evidenziato come in presenza di vizi diversi fatti valere nei confronti dei provvedimenti di aggiudicazione dei singoli lotti, la ricorrente non può avvalersi della forma del ricorso cumulativo (in quanto si tratta di motivi differenti riguardanti atti differenti), violando il limite di cui alla norma citata (T.A.R. Lazio (Roma) III, 18 luglio 2017, n. 8644). Ai fini dell'ammissibilità di un ricorso avverso gli atti di aggiudicazione di distinti lotti, occorre che i motivi di impugnazione svolti dalla ricorrente siano di contenuto speculare e non comportino alcuna differente valutazione da parte del tribunale tra un lotto e l'altro in cui si articola la procedura di gara in contestazione (Cons. St. V, n. 1463/2017; T.A.R. Roma I, 2 febbraio 2021, n. 1337; v. anche Cons. St. V, n. 3373/2021 che ritiene ammissibile il ricorso proposto ai sensi del citato comma 11-bis, pur in assenza dei requisiti, qualora nel corso del giudizio il ricorrente rinunci ai motivi di ricorso in modo da restringere l'impugnativa ad un solo lotto).

Conversione delle azioni

Ai sensi dell'art. 32 spetta al giudice qualificare la domanda, al di là del nomen utilizzato dalle parti, essendo possibile anche la conversione delle azioni. Scopo della norma è di facilitare la concentrazione delle azioni o il passaggio da un'azione all'altra, avendo sempre riguardo al contenuto sostanziale delle stesse.

Il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali e indipendentemente dalla richiesta introdotta in giudizio (T.A.R. Milano II, 18 gennaio 2021, n. 163; T.A.R. Roma I, 25 agosto 2020, n. 9262; T.A.R. Sicilia Catania I, 28 febbraio 2011, n. 491). La disposizione segna la prevalenza che il giudice amministrativo deve dare alla sostanza, in sede di esame delle domande proposte dalle parti. Se rispetto ad una azione originariamente proposta vi siano circostanza sopravvenute che ne rendono utile (per il ricorrente) la conversione, in questo caso, il giudice potrà sempre disporre la conversione delle azioni, fermo restando il rispetto dei termini e delle forme previste («sussistendone i presupposti»). Ai sensi dell'art. 34, comma 3, secondo cui quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se c'è interesse ai fini risarcitori.

L'azione di accertamento può essere proposta anche in via cumulativa con l'azione di annullamento, posto che, ai sensi dell'art. 32 c.p.a. è sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale (T.A.R. Roma II, 13 ottobre 2017, n. 1034; T.A.R. Sardegna I, 14 gennaio 2011, n. 27).

Sui presupposti e la casistica in tema di conversione, vedi il commento alla formula “Memoria con cui si richiede la conversione dell'azione (art. 32)”.