Opposizione al decreto che decide sulla domanda di equa riparazione per la violazione del termine ragionevole di durata del processo (art. 3 l. n. 89/2001)

La formula in commento riguarda l'opposizione al decreto che ha deciso il ricorso l'accertamento del diritto all'equa riparazione per la violazione della ragionevole durata di un processo amministrativo.

La parte motiva della formula è redatta in relazione ad una fattispecie in cui è il privato ad opporre un decreto che non ha accolto il suo ricorso, ma nella intestazione della formula sono presenti i campi anche per adattarla al caso dell'opposizione da parte dell'amministrazione.

Il ricorrente, dopo che la sua domanda è stata respinta con decreto ex art. 3, comma 6, della l. n. 89/2001, può produrre gli atti e i documenti mancanti nella successiva fase di opposizione di cui all'art. 5 ter della stessa legge che, per la sua natura pienamente devolutiva, non subordina l'esercizio di tale facoltà alla previa concessione, ora per allora, del termine in precedenza non assegnato ai sensi dell'art. 640, comma 1, c.p.c. (Cass. II, n. 22704/2017).

Nella fattispecie oggetto della formula il ricorrente aveva sia proposto l'istanza di fissazione che l'istanza di prelievo e, quindi, non assume rilievo la questione della istanza di prelievo quale condizione di proponibilità della domanda exl. n. 89/2001 (al riguardo si rinvia a inquadramento e commento della formula “Ricorso per ottenere l'equa riparazione per la violazione del termine ragionevole di durata del processo”).

Si ricorda che la presentazione dell'istanza di prelievo mette il ricorrente al riparo da contestazioni procedurali nel caso poi lo stesso decida di agire per l'accertamento del diritto all'equa riparazione.

Va rilevato che l'istanza di prelievo, una volta presentata, assolve ed esaurisce la propria funzione di presupposto processuale del procedimento di equa riparazione, mentre, ai fini del computo della durata ragionevole, occorre aver riguardo all'intera durata del processo e non solo a quella successiva al deposito dell'istanza predetta (Cass. VI, n. 2172/2017; Cass. VI, n. 24138/2016).

Va anche segnalato che è stata oggetto di rimessione alla Corte di Giustizia la compatibilità con il diritto dell'U.E. di una serie di obblighi imposti dalla riforma della c.d. Legge Pinto di cui alla legge di stabilità 2016; in particolare è stato chiesto alla Corte se i principi del diritto europeo ostino:

- ad una normativa nazionale, quale quella italiana contenuta nell'art. 5-sexies della l. n. 89/2001, la quale impone ai soggetti che sono già stati riconosciuti creditori, nei confronti dello Stato italiano, di somme dovute a titolo di «equa riparazione» per irragionevole durata di procedimenti giurisdizionali, di porre in essere una serie di adempimenti al fine di ottenerne il pagamento, nonché di attendere il decorso del termine indicato nel citato art. 5-sexies comma 5 l. n. 89/2001, senza poter nel frattempo intraprendere alcuna azione esecutiva giudiziaria e senza poter successivamente reclamare il danno connesso al tardato pagamento, e ciò anche nei casi in cui l'«equa riparazione» sia stata riconosciuta in relazione alla irragionevole durata di un procedimento civile con implicazioni transazionali, o comunque in materia che rientra nelle competenze della Unione Europea e/o in materia per la quale l'Unione Europea preveda il reciproco riconoscimento del titoli giudiziari (T.A.R. Piemonte I, ord. 28 marzo 2017, n. 418);

- ad una disciplina (l. n. 208/2015) che preclude al creditore della somma liquidata a titolo di indennizzo per irragionevole durata del processo, che non abbia adempiuto agli obblighi dichiarativi di cui al comma 1 della medesima normativa, di agire in via esecutiva per ottenere il soddisfacimento del proprio credito ovvero di proporre ricorso per l'ottemperanza del decreto liquidatorio, imponendo altresì un ulteriore termine dilatorio semestrale e cumulabile (T.A.R. Liguria II, ord. 17 ottobre 2016, n. 1007);

- ad una disciplina che impone al giudice amministrativo di dover nominare, quale commissario ad acta, unicamente un dirigente di seconda fascia della stessa Amministrazione inadempiente, in caso di inottemperanza al pagamento di

Tali ultime questioni sono state dichiarate infondate da Corte cost. n. 225/2018.

La Corte di giustizia ha dichiarato la propria incompetenza in quanto non vi è alcun elemento che permetta di ritenere che la l. n. 89/2001, la quale ha carattere generale, avesse lo scopo di attuare una disposizione del diritto dell'Unione rientrante nel settore della cooperazione giudiziaria (Corte giust. UE, 7 settembre 2017, nn. 177, 178).

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del sopra citato art. 54, comma 2, del d.l. n. 112/2008, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al d.lgs. n. 104/2010  e dall'art. 1, comma 3, lett. a), numero 6, d.lgs. n. 195/2011 (disciplina vigente  fino al 2016) che subordinavano la proponibilità della domanda per il conseguimento dell'indennizzo da irragionevole durata del processo, ai sensi della l. n. 89/2001, alla preventiva proposizione di un'istanza di prelievo (Corte cost. n. 34/2019; in precedenza Corte cost. n. 225/2018 aveva dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5-sexies, comma 8, l. n. 89/2001, introdotto dall'art. 1, comma 777, lett. l), l. n. 208/2015, sollevate dal T.A.R. per la Liguria e dal T.A.R. per l'Umbria).

Nell'inquadramento è già stato evidenziato la funzione dell'istanza di prelievo ai fini dell'azione per ottenere l'equo compenso; va segnalato che in alcuni casi la mancata presentazione dell'istanza di prelievo è stata valutata per diminuire il danno risarcibile, e non per precludere l'accoglimento dell'azione (Cass. I, n. 3271/2011, secondo cui in tema di equa riparazione per irragionevole durata del processo amministrativo, l'art. 54 d.l. n. 112/2008, pur disponendo per il futuro, dà rilievo alla circostanza che, nei giudizi amministrativi, l'istanza di prelievo ha da tempo assunto la funzione di segnalare al giudice il permanente interesse della parte alla definizione del giudizio, sovente venuto meno per circostanze sopravvenute alla sua proposizione, quali atti di autotutela o sanatorie, con la conseguenza che la mancata presentazione dell'istanza, nonostante il lungo tempo trascorso dalla proposizione della domanda, costituisce indice di scarso interesse alla lite e legittima, pertanto, la liquidazione del risarcimento in misura inferiore rispetto a quella normalmente ritenuta congrua).

È stato anche affermato che in materia di equa riparazione per durata irragionevole del processo, la dichiarazione di perenzione del giudizio da parte del giudice amministrativo non consente di ritenere insussistente il danno per disinteresse delle parte a coltivare il processo, in quanto, altrimenti, verrebbe a darsi rilievo ad una circostanza sopravvenuta - la dichiarazione di estinzione del giudizio - successiva rispetto al superamento del limite di durata ragionevole del processo. Tale principio trova applicazione anche nell'ipotesi in cui l'istanza di prelievo sia stata presentata una sola volta e in epoca risalente rispetto alla conclusione del giudizio, atteso che nessuna norma e nessun principio processuale impongono la reiterazione dell'istanza di prelievo ad intervalli più o meno regolari (Cass. II, n. 63/2018).

Competenza

In tema di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del processo, ai fini dell'individuazione del giudice territorialmente competente in ordine alla relativa domanda, il criterio di collegamento stabilito dall'art. 11 c.p.p., richiamato in passato dall'art. 3, comma 1, l. n. 89/2001, va applicato con riferimento al luogo in cui ha sede il giudice di merito, ordinario o speciale, dinanzi al quale ha avuto inizio il giudizio presupposto, anche nel caso in cui un segmento dello stesso si sia concluso dinanzi alla Corte di cassazione, non ostandovi, sul piano lessicale, il termine «distretto» adoperato nell'art. 3 cit., il quale appartiene alla descrizione del criterio di collegamento e vale a delimitare un ambito territoriale in modo identico, quale che sia l'ufficio giudiziario dinanzi al quale il giudizio presupposto è iniziato e l'ordine giudiziario cui appartiene, in quanto ciò che viene in rilievo non è l'ambito territoriale di competenza dell'ufficio giudiziario, ma la sua sede (in applicazione di tale principio, le S.U. hanno dichiarato competente la Corte di appello di Salerno, in quanto il giudizio presupposto, pur essendosi concluso dinanzi al Consiglio di Stato, era iniziato dinanzi al T.A.R. Calabria, avente sede nel distretto della Corte d'appello di Catanzaro; Cass. S.U., n. 6307/2010).

L'art. 3, comma 1, della l. n. 89/2001 prevedeva, infatti, che “La domanda di equa riparazione si propone con ricorso al presidente della corte d'appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi dell'art. 11 del codice di procedura penale a giudicare nei procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o estinto relativamente ai gradi di merito il procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata”.

Successivamente, tale comma è stato sostituito dall'art. 1, comma 777, lett. g), l. n. 208/2015 e non fa ora riferimento al criterio di cui all'art. 11 c.p.p. (“La domanda di equa riparazione si propone con ricorso al presidente della corte d'appello del distretto in cui ha sede il giudice innanzi al quale si è svolto il primo grado del processo presupposto. Si applica l'art. 125 del codice di procedura civile”).

Termini e notificazione

La domanda di riparazione può essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta definitiva (art. 4 della l. n. 89/2001); tuttavia, l'art. 4 della l. n. 89/2001 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che la domanda di equa riparazione, una volta maturato il ritardo, possa essere proposta in pendenza del procedimento presupposto (Corte cost., n. 88/2018).

A seguito della entrata in vigore, a decorrere dal 1° febbraio 2022, del Protocollo 15Cedu (recante emendamento alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali), ratificato con l. n. 11/2021, il termine di sei mesi per adire la Corte EDU a partire dalla data della decisione interna definitiva è stato ridotto a quattro (tale modifica contenuta nell'art. 4 del Protocollo 15 è entrerà in vigore alla scadenza di un periodo di sei mesi dalla data di entrata in vigore del Protocollo. L'art. 4 del Protocollo non si applica, comunque, ai ricorsi in merito ai quali la decisione definitiva ai sensi dell'art. 35, paragrafo 1, della Convenzione sia stata presa prima della data di entrata in vigore dell'art. 4 del Protocollo stesso).

Successivamente, il ricorso, unitamente al decreto che accoglie la domanda di equa riparazione, è notificato per copia autentica al soggetto nei cui confronti la domanda è proposta.

Contro il decreto che ha deciso sulla domanda di equa riparazione può essere proposta opposizione nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento ovvero dalla sua notificazione.

Il decreto diventa inefficace qualora la notificazione non sia eseguita nel termine di trenta giorni dal deposito in cancelleria del provvedimento e la domanda di equa riparazione non può essere più proposta.

Misura dell'indennizzo

Il giudice liquida a titolo di equa riparazione, di regola, una somma di denaro non inferiore a Euro 400 e non superiore a euro 800 per ciascun anno, o frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del processo. La somma liquidata può essere incrementata fino al 20 per cento per gli anni successivi al terzo e fino al 40 per cento per gli anni successivi al settimo. La somma può essere diminuita fino al 20 per cento quando le parti del processo presupposto sono più di dieci e fino al 40 per cento quando le parti del processo sono più di cinquanta. La somma può essere diminuita fino a un terzo in caso di integrale rigetto delle richieste della parte ricorrente nel procedimento cui la domanda di equa riparazione si riferisce.

L'indennizzo è determinato a norma dell'articolo 2056 del codice civile, tenendo conto:

a) dell'esito del processo nel quale si è verificata la violazione di cui al comma 1 dell'articolo 2;

b) del comportamento del giudice e delle parti;

c) della natura degli interessi coinvolti;

d) del valore e della rilevanza della causa, valutati anche in relazione alle condizioni personali della parte.

La misura dell'indennizzo, anche in deroga al comma 1, non può in ogni caso essere superiore al valore della causa o, se inferiore, a quello del diritto accertato dal giudice.

Ottemperanza e modalità di pagamento

Il decreto di condanna emesso ai sensi dell'art. 3 della l. n. 89/2001 ha natura decisoria in materia di diritti soggettivi, ed è, sotto tale profilo, equiparato al giudicato, con conseguente idoneità a fungere da titolo per l'azione di ottemperanza (Cons. St. IV, n. 1484/2012).

L'art. 1, comma 777, della l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016), “al fine di razionalizzare i costi conseguenti alla violazione del termine di ragionevole durata dei processi”, ha provveduto a inserire l'art. 5-sexies (Modalità di pagamento) nella l. n. 89/2001.

Quest'ultimo articolo ha mutato le modalità di pagamento delle somme dovute per condanne ai sensi della stessa legge Pinto, introducendo delle disposizioni che incidono anche sulla proponibilità dei processi di esecuzione di tali pronunce, e, pertanto, anche dei giudizi di ottemperanza.

Viene, infatti, richiesto al creditore di rilasciare una dichiarazione di autocertificazione e sostitutiva di notorietà, attestante la non avvenuta riscossione di quanto dovuto e altri dati e documenti inerenti al pagamento, pena l'impossibilità di ottenere dalla p.a. debitrice il pagamento e di agire in via esecutiva.

Nello specifico, ai sensi del comma 1 dell'indicato art. 5-sexies, al fine di ricevere il pagamento delle somme liquidate, il creditore deve rilasciare “all'amministrazione debitrice una dichiarazione, ai sensi degli artt. 46 e 47 del testo unico di cui al d.P.R. n. 445/2000, attestante la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l'esercizio di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l'ammontare degli importi che l'amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione prescelta”, nonché deve a trasmettere “la documentazione necessaria a norma dei decreti di cui al comma 3”.

L'indicato comma 3, prevede che “con decreti del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero della giustizia, da emanare entro il 30 ottobre 2016, sono approvati i modelli di dichiarazione di cui al comma 1 ed è individuata la documentazione da trasmettere all'amministrazione debitrice... Le amministrazioni pubblicano nei propri siti istituzionali la modulistica di cui al periodo precedente”.

Il comma 3-bis - introdotto dall'art. 25, comma 1, d.l. n. 118/2021, convertito dalla l. n. 147/2021 – stabilisce che con decreti dirigenziali del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero della giustizia sono indicate le modalità di presentazione telematica dei modelli di cui al comma 3, anche a mezzo di soggetti incaricati, ai sensi del codice dell'amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005). Tali decreti sono stati adottati da entrambi i Ministeri nel termine previsto dalla disposizione citata (31 dicembre 2021): il Ministero dell'economia e delle finanze ha dato attuazione alla disposizione con decreto della Capo del Dipartimento dell'amministrazione generale del personale e dei servizi n. 97102 del 31 dicembre 2021; il Ministero della giustizia con decreto del Capo del Dipartimento per gli affari di giustizia del 22 dicembre 2021, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2021, n. 310.

La dichiarazione in questione ha validità semestrale e deve essere rinnovata a richiesta della pubblica amministrazione (comma 2).

Nel caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione o della documentazione di cui ai commi precedenti, l'ordine di pagamento non può essere emesso (comma 4).

L'amministrazione effettua il pagamento entro sei mesi dalla data in cui sono integralmente assolti gli obblighi previsti ai commi precedenti. Il termine di cui al periodo precedente non inizia a decorrere in caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione ovvero della documentazione indicata (comma 5).

La norma dispone, ancora, che prima del decorso di quest'ultimo termine, i creditori non possano procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di precetto, né proporre ricorso per l'ottemperanza del provvedimento (comma 7).

Il comma 12 del medesimo art. 5-sexies, risolve la “questione” dell'immediata operatività degli obblighi di comunicazione anche in assenza dei decreti attuativi, prevedendo che “i creditori di provvedimenti notificati anteriormente all'emanazione dei decreti di cui al comma 3 (quelli del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero della giustizia che approveranno i modelli di dichiarazione) trasmettono la dichiarazione e la documentazione di cui ai commi precedenti avvalendosi della modulistica presente nei siti istituzionali delle amministrazioni.

Le disposizioni in questione, tuttavia, comportano l'esigenza che il pagamento intervenga solo a seguito della verifica, da parte dell'amministrazione compulsata o del commissario ad acta, dell'intervenuta esecuzione degli obblighi di comunicazione previsti dalla legge.

È, quindi, possibile agire in ottemperanza ma la decisione del giudice deve essere condizionata all'assolvimento dei suddetti oneri di comunicazione da parte del creditore (T.A.R. Campania (Napoli) VIII, n. 37/2018, che ha anche ritenuto ammissibile la condanna alla corresponsione della penalità di mora di cui all'art. 114 comma 4, lett. e), c.p.a., anche se che l'astreinte sarà dovuta dalla data di intervenuta comunicazione o notificazione dell'ordine di pagamento disposto nella sentenza di ottemperanza, solo qualora siano già stati integralmente ottemperati gli obblighi di comunicazione suindicati; in caso contrario sarà dovuta dal momento in cui i suddetti obblighi saranno stati adempiuti).

Secondo Cons. St. IV, n. 1890/2021, in base all'art. 5-sexies della l. n. 89/2001, il procedimento necessario per ottenere il pagamento delle somme dovute a titolo di equa riparazione per irragionevole durata del processo prevede, a carico del creditore, l'obbligo di rilasciare una dichiarazione (di autocertificazione e sostitutiva di notorietà), attestante, inter alia, la non avvenuta riscossione di quanto dovuto (primo comma); il maturare di un termine dilatorio semestrale, decorrente dalla data in cui sono assolti gli obblighi comunicativi del primo comma, entro il quale l'amministrazione debitrice può effettuare il pagamento (quinto comma); e prima del quale il creditore non può procedere all'esecuzione forzata, alla notifica dell'atto di precetto o alla proposizione di un ricorso per l'ottemperanza del provvedimento liquidatorio (settimo comma). La mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione o della documentazione prevista impedisce l'emissione dell'ordine di pagamento (quarto comma).

La ratio della norma è quella individuata dalla Corte costituzionale nella sentenza 26 giugno 2018, n. 135, la quale:

a) ha riconosciuto la specialità della disciplina rispetto a quanto stabilito dall'art. 14 d.l. n. 669/1996 per tutte le azioni esecutive nei confronti dell'erario, alla luce della specificità della procedura liquidatoria degli indennizzi per equa riparazione della non ragionevole durata del processo rispetto alle procedure di pagamento degli altri debiti della pubblica amministrazione;

b) ha ritenuto che gli oneri dichiarativi posti da tale disciplina non aggravano la posizione del creditore in quanto attuano un ragionevole bilanciamento dell'interesse del creditore a realizzare il suo diritto con l'interesse dell'amministrazione ad approntare un sistema di risposta, organico e ordinato, con cui far fronte al flusso abnorme delle procedure relative ai crediti fondati sulla c.d. legge Pinto;

c) ha escluso la violazione dell'art. 24 Cost. e dei parametri costituzionali ed europei in tema di giusto processo, essendo consentito al legislatore di imporre l'adempimento di oneri che, condizionando la proponibilità dell'azione, ne comportino il differimento, purché siano giustificati da esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia; nel caso di specie, il legislatore ha introdotto un onere, per i creditori, di collaborazione con l'amministrazione che non impedisce la tutela giurisdizionale, ma la differisce per un tempo non eccessivo e la rende eventuale, in coerenza con gli obiettivi generali di razionalizzazione e semplificazione dell'attività amministrativa.