Atto di intervento ad adiuvandum (art. 50)

L'intervento nel giudizio di primo grado può essere svolto sia da una parte necessaria – si pensi al caso del litisconsorte necessario pretermesso (nei confronti del quale il giudice dovrebbe integrare il contraddittorio, ai sensi dell'art. 27, ma che può in ogni caso intervenire nel giudizio in ogni sua fase) –, sia di una parte non necessaria. In tale ultimo caso si qualifica come intervento volontario e la parte eventuale potrà svolgere le proprie tesi sia a favore, sia contro l'accoglimento del ricorso (v. formula “Intervento ad opponendum”).

L'intervento può essere ad adiuvandum o ad opponendum a seconda che l'interveniente agisca a fianco del ricorrente o della parte resistente, mentre nel processo amministrativo non è previsto il cd. intervento autonomo di cui all'art. 105, comma 1, c.p.c. e non è ammesso l'intervento in giudizio del soggetto portatore di un interesse legittimo autonomo.

Non si ritiene possa intervenire nel giudizio di annullamento il soggetto cointeressato, che è decaduto dalla possibilità di impugnare il provvedimento oggetto del giudizio e, inoltre, non è sufficiente a consentire, ai sensi dell'art. 28 c.p.a., l'intervento la sola circostanza che l'interventore sia parte di un (altro) giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella oggetto del giudizio nel quale intende intervenire (Cons. St., Ad. Plen. n. 23/2016 e n. 10/2020, che hanno ritenuto che in questo caso osta al riconoscimento di una situazione che lo legittimi a intervenire l'obiettiva diversità di petitum e di causa petendi che distingue i due processi, sì da non potersi configurare in capo al richiedente uno specifico interesse all'intervento nel giudizio ad quem. Al contrario, laddove si ammettesse la possibilità di spiegare l'intervento volontario a fronte della sola analogia fra le quaestiones iuris controverse nei due giudizi, si finirebbe per introdurre nel processo amministrativo una nozione di interesse del tutto peculiare, potenzialmente illimitata in determinate tipologie di controversie e svincolata dalla tipica valenza endoprocessuale connessa a tale nozione e potenzialmente foriera di iniziative anche emulative, scisse dall'oggetto specifico del giudizio cui l'intervento si riferisce).

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha ribadito che l'art. 28, comma 2, del codice del processo amministrativo va interpretato nel senso che – nel giudizio proposto da altri avverso un atto generale o ad effetti inscindibili per una pluralità di destinatari – è inammissibile l'intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo e ha aggiunto che qualora sia pendente innanzi all'Adunanza Plenaria un giudizio nel quale si faccia questione di profili di illegittimità di un atto generale regolatorio, avente effetti nei confronti di una intera categoria di operatori economici, è inammissibile l'intervento – innanzi alla medesima Adunanza Plenaria ‒ di chi abbia impugnato il medesimo atto con un ricorso ancora pendente innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (Cons. St.Ad. plen., n. 15/2024).

In base a un orientamento del tutto consolidato, nel processo amministrativo l'intervento ad adiuvandum o ad opponendum può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale.

Peculiare e oggetto di critiche è la sentenza della Cassazione che ha affermato che sussiste un diniego o rifiuto della tutela giurisdizionale nel caso in cui venga precluso l'intervento nel giudizio amministrativo a enti associativi sulla base di valutazioni che negano la giustiziabilità degli interessi collettivi (legittimi) da essi rappresentati, relegandoli in sostanza al rango di interessi di fatto (Cass. S.U., n. 32559/2023 e n. 786/2024, con cui è stata annullata una delle due sentenze della adunanza plenaria del Consiglio di Stato sulle concessioni demaniali marittime e la successiva sentenza della VII Sezione, per un motivo processuale, consistente nel non aver consentito l'intervento nel giudizio di alcune associazioni rappresentative dei concessionari balneari e di una regione italiana, diversa da quella interessata dalla concessione in questione).

Al di là della opinabile trasformazione di un error in procedendo, quale la mancata ammissione di un intervento, in una questione di giurisdizione (v. art. 110), la decisione sembra non tenere in considerazione il fatto che nel processo amministrativo non esiste l'intervento autonomo (chi ha una posizione lesa dal provvedimento amministrativo deve impugnare l'atto), ma il solo intervento dipendente, il cui eventuale diniego non appare configurabile come diniego astratto della posizione soggettiva tutelabile.

Infine, il codice prevede una ulteriore forma di intervento, disposto con ordine del giudice anche su istanza di parte per motivi di opportunità (v. Formula “Atto di chiamata in causa del terzo su ordine del giudice” e “Atto di intervento del terzo per ordine del giudice e nota di deposito”).

L'intervento del litisconsorte necessario

Nel caso del controinteressato pretermesso, questi è un litisconsorte necessario che non è stato chiamato in giudizio e l'art. 29 prevede che può comunque intervenire in giudizio, senza pregiudizio per il suo diritto di difesa, anche in assenza di un valido atto di integrazione del contraddittorio nei suoi confronti.

Di norma è il giudice a verificare l'integrità del contraddittorio, individuando eventuali parti necessarie e disponendo la loro chiamata in causa mediante l'ordine di integrazione.

Tuttavia, le parti necessarie del processo possono anche decidere di intervenire senza attendere l'ordine di integrazione da parte del giudice.

Può, quindi, intervenire in giudizio il controinteressato non individuato dall'atto impugnato, che resta parte necessaria del giudizio, anche se l'omessa notificazione del ricorso nei suoi confronti non comporta alcuna sanzione e il controinteressato successivo, che ha assunto una posizione di controinteresse in base ad un atto diverso e sopravvenuto rispetto a quello impugnato.

Ciò vale anche in fase di appello (v. il commento alla formula “Atto di intervento in appello ad opponendum di un nuovo interveniente”).

L'intervento volontario di una parte eventuale del processo

L'intervento volontario di una parte eventuale del processo è disciplinata dall'art. 29, comma 2.

L'intervento può essere ad adiuvandum o ad opponendum a seconda che l'interveniente agisca a fianco del ricorrente o della parte resistente.

Con riguardo alla posizione del cointeressato, sono stati sollevati dubbi sulla sua ammissibilità, vista la decadenza in cui è incorso nell'impugnare il provvedimento oggetto del giudizio.

Il Codice, quanto meno nei giudizi di annullamento, sembra escludere tale alternatività, in quanto limita la facoltà di intervento di cui al comma 2 a coloro che non siano “decaduti dall'esercizio delle relative azioni”. Ne segue che l'intervento ad adiuvandum o ad opponendum può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e non anche da chi sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre ricorso in via principale, con l'effetto che la mancanza nell'interveniente di una posizione sostanziale di interesse legittimo, anziché costituire ostacolo al suo ingresso in giudizio (Cons. St. V, n. 4557/2011; Cons. St. IV, n. 853/2016; Cons. giust. amm. Sicilia n. 133/2016).

La formula in commento andrà quindi completata prestando particolare attenzione alla indicazione delle ragioni poste a fondamento della legittimazione all'intervento e della sua ammissibilità.

L'interveniente nel processo amministrativo accetta lo stato e il grado di giudizio in cui si trova, e non è legittimato a proporre domande nuove rispetto a quelle fatte valere dal ricorrente, dovendo egli limitarsi ad aderire a quest'ultimo.

In ogni caso, l'intervento si fonda comunque su una posizione giuridica qualificata, derivante dal ricevere, anche in via mediata e indiretta, un vantaggio o un pregiudizio nella propria situazione giuridica dal mantenimento o dall'annullamento dell'atto impugnato (non è ad esempio sufficiente che l'interventore sia parte di un giudizio in cui si verte di una questione analoga).

Tale situazione giuridica – nel caso dell'interveniente ad opponedum – richiede un oggettivo e concreto interesse in capo al terzo a contrastare il ricorso e a conseguirne il rigetto (il quale può essere collegato a quello dell'Amministrazione resistente o di qualche controinteressato già costituito in giudizio ma anche autonomo poiché connesso al mantenimento dell'atto). Si valorizza, dunque, anche un solo interesse di fatto al mantenimento della situazione giuridica creata dal provvedimento impugnato (cfr. T.R.G.A. Bolzano, 6 aprile 2016, n. 128). Si pensi al caso del responsabile dell'ufficio tecnico nell'ambito del ricorso promosso avverso un diniego in materia edilizia (T.A.R. Puglia (Lecce) I, 25 agosto 2017, n. 1423).

Oltre che nei giudizi di appello (v. le formule “Atto di intervento in appello ad adiuvandum dell'interveniente in primo grado; Atto di intervento in appello ad opponendum di un nuovo interveniente”), l'intervento può anche essere svolto nel giudizio di ottemperanza, fermi restando i requisiti generali necessari per l'intervento nel processo amministrativo (Cons. St. IV, n. 8363/2010). La disciplina è applicabile anche in altre forme speciali di giudizio, quali il giudizio promosso con il ricorso per l'efficienza delle amministrazioni previsto dall'art. 1 d.lgs. n. 198/2009, nel quale l'intervento in giudizio va proposto con le modalità previste dal codice del processo amministrativo (T.A.R. Lazio (Roma) III, 20 gennaio 2011, n. 552).

Modalità dell'intervento

La disciplina delle modalità attuative dell'intervento è contenuta nell'art. 50 c.p.a.

Con riguardo al contenuto, lo stesso è identificato dal comma 1 e riguarda: – il giudice adito; – le generalità dell'interveniente; – le ragioni su cui si fonda l'intervento; – eventuali documenti giustificativi delle ragioni; – la sottoscrizione dell'intervento e, se non abilitato a stare in giudizio personalmente, l'autenticazione del difensore con procura speciale ad litem (ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. d), ivi richiamato).

L'atto d'intervento è proposto al giudice davanti al quale pende la controversia principale e deve essere notificato a tutte le altre parti, costituite e non, nel giudizio principale; a pena di decadenza deve essere depositato nella segreteria del giudice adito entro trenta giorni dalla notificazione e, comunque, non oltre trenta giorni prima dell'udienza fissata per la discussione del ricorso (Cons. St. V, n. 1640/2012).

Con riguardo alla notifica, si distingue tra parti costituite e non costituite. Per le prime, la notifica avviene presso il domicilio eletto con l'atto di costituzione (v. art. 170 c.p.c., a norma del quale, dopo la costituzione in giudizio, tutte le notificazioni e le comunicazioni si fanno al procuratore costituito, salvo che la legge disponga altrimenti: «[l]e notificazioni e le comunicazioni alla parte che si è costituita personalmente si fanno nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto»). Per le parti non costituite valgono le regole generali in tema di notifica dell'atto introduttivo.

In assenza di notifica, come nel caso di atto di intervento contenuto in una semplice memoria depositata in giudizio, la giurisprudenza ha ritenuto inammissibile l'intervento (T.A.R. Campania (Napoli) V, 3 febbraio 2015, n. 679; T.A.R. Lazio (Roma) III, 4 maggio 2012, n. 3975).

Con riferimento ai termini, va segnalato che il termine ultimo per intervenire è rapportato alla data di svolgimento dell'udienza di merito, dovendo avvenire il deposito dell'atto di intervento, previamente notificato alle altre parti, fino a trenta giorni prima dell'udienza (termine che coincide con quello per la produzione di memorie ex art. 73 del Codice; mentre, in precedenza, l'intervento si riteneva consentito fino al passaggio della causa in decisione). Tale termine si aggiunge a quello ordinario di cui all'art. 45, che l'interventore ad adiuvandum deve comunque rispettare. In caso di abbreviazione dei termini, nelle controversie ricadenti nell'art. 119, il termine di 30 giorni prima dell'udienza è ridotto della metà.

Per gli altri soggetti, essendo parti necessarie, l'intervento è ammesso fino all'udienza di discussione e il deposito del relativo atto di intervento notificato deve avvenire nei termini di cui all'art. 45 (ossia entro 30 giorni dal momento in cui l'ultima notificazione si è perfezionata).

Si tratta di termini perentori che determinano l'inammissibilità dell'intervento volontario (T.A.R. Abruzzo I, 11 gennaio 2011, n. 1; T.A.R. Sardegna II, 5 marzo 2014, n. 201).

Data la natura perentoria dei termini previsti dalla norma, la tardività o altra irregolarità dell'atto di intervento non è ritenuta sanabile dalla eventuale acquiescenza delle altre parti costituite (Cons. St. IV, n. 2446/2013; T.A.R. Piemonte I, n. 3712/2012).

La giurisprudenza ha esteso le forme di costituzione dell'interventore anche al soggetto che assume essere subentrato nella posizione del ricorrente, richiedendo la previa notifica alle controparti dell'atto di intervento (T.A.R. Lazio (Roma) II, 12 giugno 2015, n. 8226).

Trattandosi di intervento adesivo dipendente, la giurisprudenza ha ritenuto che un eventuale difetto o errore nella notifica dell'atto di intervento ai soli appellanti non determina necessariamente l'inammissibilità dell'intervento e la conseguente estromissione dal giudizio, stante la sussistenza di un interesse del medesimo segno rispetto a quello delle predette amministrazioni. Piuttosto, facendo applicazione del principio di cui all'art. 157, comma 2 (per cui solo la parte nel cui interesse è stabilito un requisito può opporre la nullità dell'atto), l'eventuale irritualità nella notifica dell'atto di intervento che non è tale da pregiudicare specifiche esigenze difensive del resistente o di controinteressati, non può essere da questi eccepito (Cons. St. VI, n. 832/2015).

Può accadere che il terzo, non parte del giudizio, abbia la necessità di consultare gli atti di un fascicolo per decidere se intervenire o meno. Il processo amministrativo telematico ha fatto emergere la necessità di adottare un'adeguata regolamentazione di tutte le fasi prodromiche e preliminari alla costituzione in giudizio delle parti, rimesse nel sistema cartaceo alle singole prassi degli uffici giudiziari, tra cui – alla luce del necessario contemperamento della tutela della riservatezza dei dati personali e del diritto di difesa – vi è quella dell'accesso ai fascicoli informatici processuali da parte del terzo, il quale non può essere costretto a intervenire “al buio”, ma deve poter conoscere gli atti di un processo in cui non è stato evocato e che può incidere sulla sua posizione.

L'art. 17, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 luglio 2021 consente l'accesso al fascicolo digitale, previa autorizzazione del giudice, a coloro che intendano intervenire volontariamente nel processo.

Tale disposizione non incide sui presupposti e sulle condizioni dell'istituto processuale dell'intervento, i quali restano disciplinati dal codice del processo amministrativo, in quanto l'accesso medesimo non incide in alcun modo sulle statuizioni del giudice chiamato a decidere sulla ritualità ed ammissibilità di un eventuale futuro intervento nel processo e comporta la sola esigenza di valutare l'esistenza di un interesse non emulativo o pretestuoso (Cons. St., ad. Plen. ord. n. 5/2024, secondo cui l'accesso al fascicolo può essere autorizzato dal collegio, ovvero dal presidente della sezione, con decisione non impugnabile, se il giudizio non è ancora devoluto al collegio, anche previo contraddittorio con le parti del giudizio e con prescrizioni e misure utili a tutelare la riservatezza delle parti e dei terzi presenti in giudizio).