La responsabilità della PA per condotta omissiva del dipendente è diretta o indiretta?

La sentenza della Corte d'appello di Napoli, confermata da Cass. pen., sez. III, 26 marzo 2013, n. 19507, condannava penalmente il sindaco di Sarno per aver cagionato colposamente, a causa della sua condotta omissiva, la morte di 137 persone in occasione dell'alluvione del 1998 nonché lo condannava civilmente, in via solidale con il comune di Sarno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'interno, al risarcimento danni, per cui veniva prevista una provvisionale di 30.000 euro a favore delle parti civili. Tizio instaurava giudizio civile contro questi ultimi per chiedere il risarcimento danni da perdita del rapporto parentale del genitore perso durante l'alluvione e il Tribunale di Salerno, accogliendo parzialmente la domanda, riconosceva a Tizio 135.330 euro e rigettava la domanda riconvenzionale di regresso della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell'Interno spiegata nei confronti del Comune di Sarno. La Corte d'Appello confermava la decisione e i condannati al risarcimento ricorrevano in Cassazione, lamentando che la Corte territoriale avesse qualificato la responsabilità del Comune a titolo di responsabilità per fatto altrui anziché per fatto proprio, ritenendo così non applicabile la disciplina sull'azione di regresso ex art. 2055, comma 2 c.c.

La Cassazione ha accolto il motivo di gravame, precisando che il comportamento della PA che può dar luogo, ex art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per fatto penalmente illecito del dipendente o si riconduce all'estrinsecazione del potere pubblicistico – e cioè ad un formale provvedimento amministrativo emesso nell'ambito e nell'esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti – oppure si riconduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti e provvedimenti amministrativi formali. Nel primo caso, sussistendo l'immedesimazione organica, è ammessa la responsabilità diretta dell'ente; nel secondo caso, opera il diverso criterio della responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, ai sensi dell'art. 2049 c.c. (cfr. Cass. civ., sez. un., 16 maggio 2019, n. 13246).

Nel caso di specie, l'attività colposa valutata in sede penale non è meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, ma è istituzionale poiché estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà e la circostanza che la condotta sia di tipo omissivo e non collegata ad un formale provvedimento amministrativo non muta i termini della questione, perché in ogni caso non è stato esercitato un potere istituzionale che si sarebbe dovuto esercitare. Nel caso di specie, dunque, la responsabilità del Comune ha carattere diretto ex art. 2043 c.c. per cui non vi è ostacolo all'esercizio dell'azione di regresso ex art. 2055 c.c. La Cassazione, dunque, ha ribadito il seguente principio di diritto: «Sussiste la responsabilità diretta della PA ai sensi dell'art. 2043 c.c. per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l'esercizio del potere autoritativo».