Risarcimento del danno da atto politico illegittimo e inconfigurabilità di un difetto assoluto di giurisdizione

Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c., il ricorrente insieme ad altri connazionali eritrei si rivolgeva al Tribunale di Roma chiedendo la condanna del Governo italiano al risarcimento dei danni non patrimoniali patiti in occasione dell'illegittima restrizione della libertà personale avvenuta a bordo della nave della Guardia Costiera italiana “U. Diciotti” a causa del mancato consenso all'attracco nel porto di Catania.

Il Tribunale, in accoglimento della difesa delle amministrazioni resistenti, dichiarava la propria assoluta carenza di giurisdizione ritenendo che i comportamenti censurati avessero la natura di atti politici, come tali insindacabili.

Impugnata la sentenza, la Corte d'appello, invece, riteneva sussistente la giurisdizione ordinaria, per essersi trattato non già di un atto politico, ma di un atto amministrativo, pienamente sindacabile, e nel merito respingeva la domanda degli appellanti in difetto della colpa della pubblica amministrazione, per mancanza di allegazione e prova del danno conseguenza.

Avverso tale sentenza è stato proposto ricorso per cassazione, trasmesso poi alle Sezioni Unite in relazione alla censura proposta in punto di giurisdizione con il primo motivo del ricorso incidentale «eventualmente condizionato».

Tanto esposto, le Sezioni Unite hanno ritenuto necessario procedere all'esame congiunto, per ragioni di reciproca dipendenza logica, del primo motivo del ricorso incidentale, ancorché proposto come «eventualmente condizionato», e dell'unico motivo di ricorso principale.

A tal fine, il collegio ha evidenziato che anche se il ricorso incidentale, in quanto ricorso condizionato, debba di regola essere esaminato solo in caso di riconosciuta fondatezza del ricorso principale, qualora col ricorso incidentale si contesti il difetto assoluto di giurisdizione, esso va esaminato per primo, ancorché il giudice di merito si sia espressamente pronunciato sulla questione.

Infatti, contestando il difetto assoluto di giurisdizione si contesta l'esistenza stessa – in capo a qualsiasi ordine di giudici – del potere di conoscere, a fini di giustizia, della controversia: di conseguenza, non è possibile conoscere la fondatezza della pretesa sostanziale senza prima riconoscere la suscettibilità di quella pretesa ad ottenere tutela giurisdizionale. Del resto, non si potrebbe riconoscere, in ipotesi, la fondatezza della pretesa risarcitoria senza prima riconoscere la suscettibilità di quella pretesa ad ottenere tutela giurisdizionale.

Nel merito, il collegio, anche in base alle argomentazioni espresse dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 27177/2023, ha rilevato l'infondatezza del primo motivo del ricorso incidentale, ritenendo che i comportamenti indicati a fondamento della pretesa risarcitoria non possano essere qualificati come atti politici, come tali sottratti al sindacato giurisdizionale.

Il rifiuto dell'autorizzazione allo sbarco dei migranti soccorsi in mare, protratto per dieci giorni, non può essere considerato quale atto politico, sottratto al controllo giurisdizionale, in quanto non costituisce un atto che attiene alla direzione suprema generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali, quanto, piuttosto, un atto che esprime una funzione amministrativa da svolgere, sia pure in attuazione di un indirizzo politico, al fine di contemperare gli interessi in gioco e che proprio per questo si innesta su una regolamentazione che a vari livelli, internazionale e nazionale, ne segna i confini. Le motivazioni politiche alla base della condotta non rendono politico un atto che è, e resta, ontologicamente amministrativo.

Pertanto, non vi è difetto assoluto di giurisdizione, e nemmeno relativo, in favore cioè del giudice amministrativo, non vertendosi in materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il collegio, rigettato dunque il primo motivo del ricorso incidentale, ha ritenuto fondato il ricorso principale, statuendo che il trattenimento dei migranti a bordo di una nave, in mancanza di un provvedimento giudiziario o di una successiva convalida delle scelte governative, è di per sé sufficiente ad affermare l'arbitrarietà del trattenimento dei migranti ai sensi dell'art. 5 CEDU.

Inoltre, l'art. 9, comma 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989 è finalizzato a garantire la funzione governativa, attribuendo al Parlamento il potere di sottrarre alla giurisdizione penale ordinaria determinate condotte; tale guarentigia non può, pertanto, paralizzare di per sé anche una pretesa civilistica, operando solo sul piano della valutazione della ingiustizia del danno secondo un criterio di bilanciamento tra gli opposti interessi e, in ogni caso, essa non può operare ove la lesione attinga diritti della persona inviolabili e come tali non comprimibili.

Quanto, infine, alla prova del danno, le Sezioni unite osservano che: i) tale prova ben può essere offerta anche a mezzo di presunzioni gravi, precise e concordanti; iii) in tema “di restrizione della libertà personale, i margini di un ragionamento probatorio di tipo presuntivo, ferma restando la non predicabilità di un danno in re ipsa, risultano particolarmente forti, tanto più per una vicenda dai contorni fattuali chiari come quelli di cui si tratta”.