L’individuazione del miglior prezzo di mercato da porre a base d’asta quale criterio per contrastare i ribassi eccessivi

La sentenza afferma che l'enorme divario tra la base d'asta di una procedura di affidamento di un appalto e i ribassi offerti in concreto dai concorrenti costituisce un elemento valutabile in chiave sintomatica di un non corretto esercizio della pur ampia discrezionalità che l'art. 89 d.lgs. n. 163 del 2006 attribuisce alle stazioni appaltanti ai fini dell'individuazione del prezzo base nei bandi o inviti di gara.

Sulla scorta di tale premessa, il Consiglio di Stato ha osservato che la previsione da parte della stazione appaltante di stime irrealistiche e disancorate dalla realtà dei valori di mercato ha come conseguenza una significativa svalutazione dell'incidenza dell'elemento prezzo in una procedura di affidamento da aggiudicare secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Detta svalutazione acquista una portata ancora maggiore allorché, ai fini dell'attribuzione dei punteggi all'elemento prezzo, non si proceda al raffronto tra i ribassi percentuali sulla base d'asta, ponendo a base del rapporto tra le offerte il ribasso maggiore, bensì tra la base d'asta (eccessiva e sovrastimata) e i singoli prezzi offerti, con conseguente appiattimento dei relativi punteggi.

A tale riguardo, il Consiglio di Stato ha rammentato che la finalità della formula di attribuzione dei punteggi per le offerte economiche, consistente nell'assicurare la qualità del servizio scoraggiando ribassi eccessivi in grado di vanificare le esigenze di carattere tecnico della stazione appaltante, deve comunque essere bilanciata con quella di ottenere risparmi di spesa per le amministrazioni; di qui la necessità che la base d'asta sia determinata sulla base “del miglior prezzo di mercato” rilevabile ai sensi del citato art. 89 d.lgs. n. 163 del 2006.

D'altro canto, lo strumento tipico per contrastare ribassi eccessivi è la verifica di anomalia delle offerte, per la quale vale ancora una volta il criterio del miglior prezzo di mercato, per cui formule matematiche di attribuzione dei punteggi che avessero l'effetto di sterilizzare le differenze fatte registrare tra i ribassi offerti non potrebbero sottrarsi ad eventuali censure di contraddittorietà, irragionevolezza e arbitrarietà, nella misura in cui abbiano l'effetto di alterare il peso della componente prezzo nell'ambito dell'equilibrio complessivo con la componente tecnica. Sul punto, viene richiamata la costante giurisprudenza secondo cui, nell'ambito delle gare da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, è necessario che nell'assegnazione dei punteggi venga utilizzato tutto il potenziale differenziale previsto per il prezzo, al fine di evitare uno svuotamento di efficacia sostanziale della componente economica dell'offerta (cfr. Cons. St., Sez. V, 7 giugno 2017, n. 2739; Id., 22 marzo 2016, n. 1186; Id., 15 luglio 2013, n. 3802).

Applicando tali principi al caso di specie, il Consiglio di Stato ha evidenziato come la sinergica convergenza di una base d'asta sproporzionata con una formula matematica per le offerte economiche incentrata sul rapporto tra quest'ultima e i valori assoluti delle offerte presentate, anziché sul rapporto tra i ribassi percentuali con attribuzione del punteggio massimo al maggior ribasso, ha comportato una notevole restrizione dei differenziali di punteggio per tale componente, malgrado differenze di prezzi altrettanto significative.

Secondo il Collegio, peraltro, la base d'asta da individuare nel bando o nell'invito di gara, seppure non deve essere corrispondente necessariamente al prezzo di mercato, tuttavia non può essere arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza (in termini, si veda Cons. St., Sez. III, 10 maggio 2017, n. 2168).

In tale ottica, l'imperativo del “miglior prezzo di mercato” di cui all'art. 89 d.lgs. n. 163 del 2006 va perseguito se, del caso, anche assumendo informazioni e svolgendo le opportune rielaborazioni e conseguenti valutazioni e non già accettando come ineluttabile l'idea che un servizio dalle caratteristiche standardizzate e per il quale non constano particolari dinamiche di prezzi al rialzo, ma per il quale è oggi consentita un'apertura al mercato, possa da un triennio a un altro subire un rilevante incremento di costo. Tutto ciò senza contare che, nel sistema dei contratti pubblici, è previsto l'apposito strumento dell'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità Nazionale Anticorruzione, di cui all'art. 7 d.lgs. n. 163 del 2006 (ora art. 213, comma 9, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), in cui sono raccolti ed elaborati i dati informativi concernenti i contratti pubblici e sono annualmente determinati i costi standardizzati dei servizi.