Autorizzazione prefettizia ex art. 134 T.U.L.P.S.: si può fare ricorso all’avvalimento?

Il Collegio, nel pronunciarsi su censure relative al possesso dei requisiti di idoneità professionale in una procedura per l'affidamento di servizio di portierato, chiarisce le distinzioni tra questa tipologia di servizio e l'attività di vigilanza, al fine di determinare la sussistenza dell'obbligo di possesso dell'autorizzazione prefettizia di cui all'art. 134 T.U.L.P.S.

Il servizio di portierato è, secondo la pronuncia, attività destinata a garantire l'ordinata utilizzazione dell'immobile da parte dei fruitori, senza che rilevino, se non in via del tutto mediata e indiretta, finalità di prevenzione e sicurezza, tanto da poter essere reso anche da soggetti privi di autorizzazione di polizia (Cons. St., Sez. V, 22 ottobre 2012, n. 5405). Il servizio di vigilanza, invece, è finalizzato alla salvaguardia di beni ed è volto alla preservazione dell'ordine e della sicurezza pubblica; ciò consente di assimilare tale attività a quella posta in essere dagli appartenenti alle forze di polizia. Se nell'attività di portierato, quindi, elemento caratteristico è il diretto e stabile rapporto della persona che lo svolge con l'amministrazione degli immobili cui viene adibita, in caso di sorveglianza dei beni svolta professionalmente dai privati con l'utilizzazione di personale munito di divisa e tesserino di identificazione, di locali e di mezzi, l'attività è integrativa di quella svolta dalle forze di polizia e va ricondotta nell'ambito della vigilanza (TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 26 maggio 2010, n. 1674).

Premesse tali considerazioni, il Collegio ha quindi evidenziato che nella fattispecie, oltre ad essere previsto lo svolgimento di prestazioni riconducibili al servizio di portierato, la lex specialis richiedeva la disponibilità di una centrale operativa, da utilizzare in caso di allarme, collegata alle forze dell'ordine. Se, però, il monitoraggio dell'impianto di allarme antintrusione e l'obbligo, in caso di allarme, di darne immediata notizia al servizio tecnico ed ai soggetti individuati dal proprietario dell'immobile o dall'amministrazione può ricomprendersi nel servizio di portierato, in quanto non si configurerebbe una difesa attiva degli immobili ma una normale tutela della proprietà (così ANAC, determinazione 22 luglio 2015, n. 9), il collegamento alle forze dell'ordine implica, secondo la pronuncia, la necessità che sia posseduta la specifica autorizzazione prefettizia di cui all'art. 134 T.U.L.P.S., richiesta dall'All. D al d.m. n. 269 del 2010 e prescritta dalla circolare del Ministero dell'Interno 8 marzo 2006, n. 557. Né, d'altra parte, per il Collegio la richiesta nella lex specialis della “disponibilità” di una centrale di vigilanza può considerarsi funzionale al servizio di portierato, mentre solo la “gestione” della stessa implicherebbe una attività più articolata, ausiliaria di un servizio di vigilanza (distinzione cui il TAR aveva, però, aderito in sede cautelare). Richiamando il testo del citato All. D al dm n. 269 del 2010, infatti, la pronuncia evidenzia che il collegamento di una centrale operativa alle forze dell'ordine è condizione necessaria e sufficiente ad imporre il possesso obbligatorio della autorizzazione prefettizia in capo ai soggetti preposti al servizio e una distinzione tra “disponibilità” e “gestione” della centrale operativa non è fondata su alcun supporto normativo.

Con riferimento, quindi, alla pretesa disponibilità della predetta autorizzazione prefettizia da parte di uno dei partecipanti, la pronuncia offre chiarimenti anche con riferimento all'istituto dell'avvalimento, escludendone l'applicabilità al caso di specie, evidenziando che lo stesso può essere utilizzato per tutti i requisiti soggettivi di partecipazione, ad eccezione di quelli ex artt. 38 e 39 d.lgs. n. 163 del 2006, intrinsecamente legati al soggetto e alla sua idoneità a porsi quale valido e affidabile contraente per l'Amministrazione, e quindi anche per dimostrare la disponibilità dei requisiti soggettivi di qualità (Cons. St., Sez. V, 30 novembre 2015, n. 5396); a suffragio di tali conclusioni il Collegio ha richiamato le decisioni che hanno negato la possibilità di avvalimento dei requisiti c.d. soggettivi come l'iscrizione all'Albo dei gestori ambientali (Cons. St. Sez. V, 6 novembre 2015, n. 5070), nonché dei titoli abilitativi autorizzatori di natura personale, tra cui le autorizzazioni di polizia intrasmissibili (TAR Campania, Napoli, Sez. I, 15 ottobre 2012, n. 4130).

La pronuncia merita, peraltro, segnalazione anche per aver rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata in quanto l'appalto oggetto di controversia avrebbe avuto ad oggetto servizi non inerenti al settore del trasporto pubblico, ex art. 217 d.lgs. n. 163 del 2006. Il Collegio, richiamando conclusioni pacificamente sostenute in giurisprudenza, ha ricordato che un servizio è da ricondurre all'attività speciale anche quando sia ad essa strumentale, tanto da potersi considerare rispetto alla stessa in un rapporto funzionale di mezzo a fine; tale rapporto sussiste anche quando un servizio di vigilanza, pur non costituendo diretto esercizio dell'attività speciale dell'impresa pubblica, si correli alla stessa strumentalmente, dovendosi espletare non presso uffici amministrativi o di rappresentanza, ma presso proprietà immobiliari ed edifici che costituiscono parte integrante delle reti di produzione o di fornitura o di trasporto, indicate dagli artt. 208 e ss., d.lgs. n. 163 del 2006, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 3 marzo 2016, n. 2805).