Sull’interpretazione del bando di gara: in claris non fit interpretatio

La controversia sottoposta all'esame del Consiglio di Stato aveva ad oggetto l'impugnazione degli atti di una procedura di gara con cui l'Amministrazione aveva aggiudicato un appalto ad un operatore economico asseritamente privo dei requisiti di capacità tecnica richiesti dalla lex specialis.

In particolare, il bando richiedeva l'avvenuta esecuzione di almeno un appalto analogo a quello oggetto della procedura in una singola infrastruttura ad alta frequentazione.

Tale formulazione letteraria si prestava, tuttavia, a due distinte interpretazioni.

Ad avviso dell'impresa seconda classificata (originaria ricorrente), essendo oggetto dell'appalto la fornitura di servizi di vigilanza antincendio presso un aeroporto, l'espressione “infrastruttura ad alta frequentazione” avrebbe dovuto interpretarsi in sintonia con l'oggetto e con le finalità dell'appalto e, dunque, con un ambito applicativo ricomprendente soltanto quelle infrastrutture intensamente frequentate da una alta concentrazione di persone che vi stazionassero contemporaneamente e senza veicoli.

In virtù di tale esegesi, dunque, il predetto requisito non sarebbe stato rispettato dall'aggiudicataria, in quanto il servizio da essa indicato era stato svolto in un'autostrada.

A tali conclusioni si opponeva l'aggiudicataria che rilevava come la suddetta interpretazione, oltre a porsi in evidente violazione della regola generale del favor partecipationis (per cui, in presenza di clausole della lex specialis suscettibili di letture non univoche, andrebbe sempre preferita la soluzione volta a garantire la più ampia partecipazione), risultava perfino confliggente con il dato letterale della disposizione, non distinguendo il bando tra i diversi tipi di infrastrutture ad alta frequentazione.

Ai fini della risoluzione della controversia, il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno trarre le mosse da un suo precedente (Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014 n. 72) con cui era stato affermato chiaramente che l'interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando, soggiace alle stesse regole dettate dall'art. 1362 e ss. c.c. per l'interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all'interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo.

Gli effetti degli atti amministrativi, pertanto, devono essere individuati solamente in base a ciò che il destinatario possa ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento che impone alla pubblica Amministrazione di operare in modo chiaro e lineare, in modo tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative per i destinatari.

Quindi, alla luce di ciò, qualora nel bando siano contenute espressioni letterali chiare, sono da escludere tutti gli ultronei procedimenti ermeneutici volti a rintracciare pretesi significati ulteriori. Ciò comporta la conseguenziale ed evidente preclusione di ogni estensione analogica tesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti.

Ove si opinasse in senso contrario, si rischierebbe di vulnerare l'affidamento dei partecipanti, la par condicio competitorum e, pertanto, l'esigenza della più ampia partecipazione.

Depone a favore della soluzione testé enunciata anche il contesto normativo di matrice eurounitaria volto a promuovere e garantire la libera concorrenza nel settore delle commesse pubbliche anche tramite la massima partecipazione degli operatori economici, perché soltanto attraverso tale meccanismo è possibile raggiungere il miglior risultato, non solo per il mercato in sé, ma per la stessa Amministrazione appaltante e, dunque, per l'intera collettività.

Poste queste premesse, il Consiglio di Stato osserva che non sono ammissibili letture evolutive che non siano giustificate da un'obiettiva incertezza circa il significato letterale delle clausole da interpretare. E, perfino nel caso di incertezza, sono comunque preferibili, a garanzia dell'affidamento dei concorrenti, le interpretazioni fedeli alle espressioni letterali delle varie previsioni, affinché il procedimento ermeneutico non conduca ad un'indebita integrazione delle regole di gara, con l'aggiunta di significati in realtà non chiaramente rintracciabili dalla lettera del testo.

Siffatte conclusioni, si legge nella sentenza in commento, valgono anche con riferimento ai c.d. servizi analoghi, dove occorre contemperare l'esigenza di selezionare un imprenditore ben qualificato con quella di assicurare la massima partecipazione alle gare pubbliche, per evitare il cristallizzarsi di situazioni di oligopolio o monopolio.