Settori speciali aeroportuali: evidenza pubblica anche per i locali cambia valute

Nella sentenza in epigrafe, il Tar del Lazio è intervenuto sui profili di legittimità dell'aggiudicazione disposta da Aeroporti di Roma s.p.a. per l'affidamento in sub-concessione di aree commerciali (nella specie, per l'attività di cambiavalute) presso gli aeroporti di Fiumicino e di Ciampino.

Sulla legittimità della scelta, il collegio ha avuto modo di rilevare come il nuovo Codice Appalti, non contenga sostanziali modifiche, sui temi di fondo affrontati nella sentenza n. 16 del 2011 dell'Ad. Plen., nella quale si è esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo per i contratti, conclusi da imprese pubbliche per prestazioni estranee “agli scopi e all'oggetto del codice e delle direttive comunitarie”. Le imprese in questione, infatti, sono assoggettate alle procedure ad evidenza pubblica solo se operanti nei settori speciali e nei limiti delle attività a questi connesse, mentre non possono ritenersi vincolate dal medesimo codice per appalti “estranei”, ovvero “aggiudicati per scopi diversi dalle loro attività nei settori speciali”, non sussistendo in tal caso alcuna delle ragioni che giustificano la sottoposizione di tutta l'attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni a regole peculiari, limitative della piena autonomia negoziale.

Ciò premesso, il Collegio ha ritenuto che un'interpretazione restrittiva sull'applicazione delle norme del codice relativa ai c.d. settori speciali non appaia convincente e soprattutto, risulti in parte superata dalla direttiva 2014/23/UE, nonché dalla delibera dell'ANAC n. 758 del 13 luglio 2016.

Infatti, non può ritenersi che la parte seconda del codice sia applicabile soltanto alla struttura aeroportuale, intesa come complesso degli impianti finalizzati al decollo e all'atterraggio di aeromobili, con esclusione di ogni altro servizio, non deponendo in tal senso né l'ampiezza della nozione di cui al citato art. 119 del codice degli appalti (“attività relative allo sfruttamento di un'area geografica, ai fini della messa a disposizione di aeroporti”), né la nozione dei diritti aeroportuali, che si ricava dalla direttiva CEE 2009/12, secondo cui “La principale funzione e attività commerciale degli aeroporti consiste nell'assicurare il compimento di tutte le operazioni relative agli aeromobili, dal momento dell'atterraggio al momento del decollo…..in modo da consentire ai vettori aerei di fornire servizi di trasporto….A tal fine, gli aeroporti mettono a disposizione una serie di infrastrutture e di servizi, connessi all'esercizio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci”.

Secondo il TAR, pertanto, lo “sfruttamento”, finalizzato alle esigenze del trasporto aereo non può non comprendere ogni attività, funzionalmente indirizzata ad assicurare non solo le operazioni di partenza ed arrivo dei vettori aerei, ma anche il transito e la sicurezza dei passeggeri, lo smistamento dei bagagli e, in genere, ogni servizio complementare non puramente accessorio, ma coerente alle attività svolte. In ultima analisi, e in tale contesto, la “strumentalità” che deve contraddistinguere il rapporto di sub-concessione, soggetto al regime dei settori speciali, non potrà non risultare strettamente connessa alla nozione del servizio, cosiddetto di “handling”, inteso come insieme delle operazioni di carattere complementare alle attività del vettore aereo in ambito aeroportuale: tali operazioni vengono suddivise in “airside” e “landside” (a seconda che si svolgano nella parte addetta alle operazioni di volo, o nella restante parte dell'aeroporto) e comprendono una serie di servizi, elencati in allegato alla direttiva europea n. 96/67/CE (assistenza amministrativa e di supervisione; assistenza passeggeri e bagagli; assistenza merci e posta; servizi di rampa; servizi offerti all'aeromobile; assistenza operazioni aeree ed amministrazione degli equipaggi; assistenza trasporto a terra; assistenza ristorazione).