L’emergenza Covid-19 e la sospensione (incerta) dei termini dei procedimenti e del processo amministrativo

La l. 24 aprile 2020, n. 27, che ha convertito il d.l. 2020, n. 18 (c.d. decreto Cura Italia), è intervenuta in modo sostanziale sull'art. 103 del decreto[1], rubricato come “Sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza”, riscrivendo il comma 2 e raddoppiandone i commi (mediante l'introduzione dei nuovi commi 1-bis, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies e 6-bis).

Concentrando per il momento l'attenzione sui primi due commi (1 e 1-bis), la normativa emergenziale è, ancora una volta, foriera di incertezze, dovute all'assenza di un opportuno coordinamento con le disposizioni che si sono purtroppo succedute in modo alluvionale in questi mesi di lotta contro il Covid-19.

Il primo comma, che, come noto, prevede la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi dal 23 febbraio al 15 aprile 2020, è rimasto immutato, trascurando, però, che nel frattempo, il termine finale del 15 aprile, che la legge di conversione ha così “confermato”, era stato “prorogato” dall'art. 37 del d.l. 8 aprile 2020, n. 23 al 15 maggio 2020.

Il carattere “successivo” della legge di conversione rispetto al d.l. n. 23 espone al rischio che l'incompatibilità dei due termini faccia pensare a un'abrogazione implicita della suddetta proroga.

Una confusione ancora maggiore nasce dal comma 1-bis, che la legge n. 27 ha “aggiunto” all'art. 103, per affermare, in via retroattiva, che il periodo di sospensione di cui al comma 1 (id est la riferita scansione temporale 23 febbraio - 15 aprile), si applica “altresì”: “ai termini relativi ai processi esecutivi e alle procedure concorsuali, nonché ai termini di notificazione dei processi verbali, di esecuzione del pagamento in misura ridotta, di svolgimento di attività difensiva e per la presentazione di ricorsi giurisdizionali”.

La novella è frutto di una non ponderata inclusione nella disciplina della sospensione dei termini del procedimento amministrativo dell'ultima parte dell'art. 10, co. 4, del d.l. 2 marzo 2020, n. 9[2], che, sotto il titolo “Misure urgenti in materia di sospensione dei termini e rinvio delle udienze processuali” (ben più ampio di quello dell'art. 103), disponeva, inter alia, la sospensione – dal 3 al 31 marzo 2020 – dei termini oggi indicati dal nuovo comma 1-bis, per i soggetti che alla data di entrata in vigore dello stesso d.l. n. 9 fossero residenti, avessero sede operativa o esercitassero la propria attività lavorativa, produttiva o funzione nei Comuni di cui all'allegato 1 al d.P.C.M. 1° marzo 2020 (che circoscriveva la prima “zona rossa”).

Sul punto, sono però necessarie alcune precisazioni.

Innanzitutto, l'art. 10, co. 17, conteneva anche una apposita disposizione sulla sospensione – nello stesso periodo (con possibilità di rimessione in termini per quelli in scadenza a partire dal 22 febbraio) – dei termini nei “procedimenti pendenti presso gli organi della giustizia amministrativa”[3].

L'art. 10, co. 18, stabiliva poi evidentemente che, in caso aggiornamento dell'elenco dei Comuni facenti parte della “zona rossa”, “ovvero di individuazione di ulteriori comuni con diverso provvedimento”, le disposizioni dell'art. 10 avrebbero dovuto applicarsi anche ad essi “dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del relativo provvedimento”.

La sospensione dei termini processuali, ivi compresi quelli per lo “svolgimento di attività difensiva e per la presentazione di ricorsi giurisdizionali”, ha poi formato oggetto di disposizioni ad hoc nei diversi decreti legge che hanno tratteggiato la legislazione dell'emergenza: in particolare, il d.l. 8 marzo 2020, n. 11[4]; gli artt. 83-84-85 dello stesso d.l. Cura Italia 17 marzo, n. 18 (ora convertito nella l. n. 27/2020) e, da ultimo, l'art. 36 del d.l. n. 23/2020[5](c.d. decreto Credito o decreto Liquidità).

Con riferimento specifico al processo amministrativo, l'art. 84 del d.l. n. 18/2020 ha abrogato, al co. 11, l'art. 3[6] del d.l. n. 11/2020 e ha stabilito, al co. 1, la sospensione di “tutti i termini relativi al processo amministrativo” (fatte salve le eccezioni di cui al co. 2) per il periodo dall'8 marzo al 15 aprile.

L'art. 36, co. 3, del richiamato d.l. n. 23/2020, antecedente alla l. n. 27, è poi ulteriormente intervenuto in materia e (sia pure in termini ridotti rispetto ai processi civili, penali, contabili e tributari) ha disposto la “ulteriore sospensione” dal 16 aprile al 3 maggio 2020 inclusi, dei (soli) termini per la notificazione dei ricorsi “disciplinati dal codice del processo amministrativo”, con esclusione di quelli proposti ai soli fini cautelari (ricorso cautelare ante causam e ricorso in appello avverso un'ordinanza cautelare)[7].

Con la limitazione della sospensione alla presentazione del ricorso e non allo svolgimento di altre attività difensive, il regime emergenziale dei giudizi amministrativi è divenuto così un'eccezione nell'eccezionalità[8].

La querelle sulla sospensione dei termini del processo amministrativo è ora alimentata dal pericoloso gioco di rinvii/richiami innescato dal nuovo comma 1-bis all'art. 103, non solo per il fatto che esso – come evidenziato – ha espressamente cura di introdurre l'applicazione anche per la presentazione dei ricorsi giurisdizionali del “periodo di sospensione di cui al comma 1”, ma anche per la corretta equiparazione dell'attività difensiva a quella di presentazione dei ricorsi nei giudizi amministrativi, a conferma dei dubbi di legittimità per violazione del principio del “giusto” processo[9] sollevati dalla dottrina[10].

Il mancato drafting non riguarda solo l'art. 103, co. 1, della l. n. 27/2020 (alla luce dell'art. 37 del d.l. n. 23/2020), ma anche l'art. 84, co. 1, della stessa legge (alla luce dell'art. 36 del d.l. n. 23/2020) che fa ancora riferimento al 15 aprile come termine ultimo della sospensione (che decorre dall'8 marzo, dies a quo a sua volta diverso da quello previsto dall'art. 103, co. 1 e, quindi, anche dal co. 1-bis)[11].

La medesima legge di conversione del c.d. decreto Cura Italia ha poi soppresso il comma 11 dell'art. 84, che – come evidenziato – disponeva l'abrogazione dell'art. 3, d.l. n. 11/2020.

Nell'emergenza Covid-19, dunque, i termini dei procedimenti e del processo amministrativo sembrano in balìa di una sospensione piuttosto incerta.

[1] Su cui si v., in particolare, M.A. Sandulli, Brevissime considerazioni sulla sospensione dei termini relativi ai procedimenti sui ricorsi amministrativi (tra gli artt. 84 e 103 del d.l. n. 18 del 2020), in Federalismi.it; M.A. Sandulli, N. Posteraro, Procedimento amministrativo e Covid-19. Primissime considerazioni sulla sospensione dei termini procedimentali e sulla conservazione dell'efficacia degli atti amministrativi in scadenza nell'art. 103, ivi.

[2] “Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”.

[3] “Nei procedimenti pendenti presso gli organi della giustizia amministrativa: a) sono sospesi, a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sino al 31 marzo 2020 i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020; b) a decorrere dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sono rinviate d'ufficio a data successiva al 31 marzo 2020 le udienze dei processi in cui risulta che i difensori costituiti in giudizio ovvero le parti costituite personalmente sono residenti o domiciliati nella sede nei comuni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020; c) il giudice amministrativo concede la remissione in termini se è provato o appare verosimile che il mancato rispetto di termini perentori scaduti in epoca successiva al 22 febbraio 2020 e fino alla data di entrata in vigore del presente decreto sia conseguenza delle misure adottate in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica”.

[4] Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria. Su cui si v. M.A. Sandulli, Vademecum di prima lettura sulle misure urgenti per la giustizia amministrativa e comunicato ufficio stampa giustizia amministrativa, in L'ammininistrativista.it, 2020. L'art. 2 mantiene “Ferma l'applicazione delle previsioni di cui al decreto-legge 2 marzo 2020 n. 9”.

[5] Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali.

[6] Art. 3 Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia amministrativa 1. Le disposizioni di cui all'articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applicano altresi' dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 22 marzo 2020. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 22 marzo 2020, le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa sono rinviate d'ufficio a data successiva al 22 marzo 2020. I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi, su richiesta anche di una sola delle parti, con il rito di cui all'articolo 56 del medesimo codice del processo amministrativo e la relativa trattazione collegiale e' fissata in data immediatamente successiva al 22 marzo 2020. 2. Per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giurisdizionale e consultiva, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 maggio 2020, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate, sentiti l'autorita' sanitaria regionale e il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati della citta' ove ha sede l'Ufficio, adottano, in coerenza con le eventuali disposizioni di coordinamento dettate dal Presidente del Consiglio di Stato o dal Segretariato generale della giustizia amministrativa per quanto di rispettiva competenza, le misure organizzative, anche incidenti sulla trattazione degli affari giudiziari e consultivi, necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone. 3. I provvedimenti di cui al comma 2 possono prevedere una o piu' delle seguenti misure: a) la limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari ai soli soggetti che debbono svolgervi attività urgenti; b) la limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o, in ultima istanza e solo per i servizi che non erogano servizi urgenti, la sospensione dell'attivita' di apertura al pubblico; c) la predisposizione di servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, e adottando ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento; d) l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal presidente del Consiglio di Stato; e) il rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020, assicurando in ogni caso la trattazione delle cause rinviate entro la data del 31 dicembre 2020 in aggiunta all'ordinario carico programmato delle udienze fissate e da fissare entro tale data, fatta eccezione per le udienze e camere di consiglio cautelari, elettorali, e per le cause rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti; in tal caso, la dichiarazione di urgenza e' fatta dai presidenti di cui al comma 2 con decreto non impugnabile. 4. Fino al 31 maggio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti abbia chiesto la discussione in udienza camerale o in udienza pubblica con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione; anche nei casi in cui non sia stata richiesta la discussione, i difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti. 5. Nel caso in cui sia stata chiesta la discussione ai sensi del comma 4, i presidenti di cui al comma 2, possono, in ragione motivata della situazione concreta di emergenza sanitaria e in deroga a quanto previsto dal codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, consentire lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante collegamenti da remoto con modalita' idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalita' del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici. In tal caso e' assicurato congruo avviso dell'ora e delle modalita' di collegamento. Si da' atto a verbale delle modalita' con cui si accerta l'identita' dei soggetti partecipanti e la libera volonta' delle parti. Il luogo da cui si collegano magistrati, personale addetto e difensori delle parti e' considerato aula di udienza a tutti gli effetti di legge. Di tutte le operazioni e' redatto processo verbale. 6. Fino al 31 maggio 2020 le udienze pubbliche sono celebrate a porte chiuse, in deroga all'articolo 87, comma 1, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 7. I provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 che determinino la decadenza delle parti da facolta' processuali implicano la rimessione in termini delle parti stesse. 8. L'adozione dei provvedimenti di cui ai commi 2 e 3 che impediscel'esercizio di diritti costituisce causa di sospensione della prescrizione e della decadenza. 9. Ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, nei procedimenti rinviati a norma del presente articolo non si tiene conto del periodo compreso tra la data di entrata in vigore del presente decreto e la data del 31 maggio 2020. 10. All'articolo 7, comma 4, del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, dopo le parole «deve essere depositata», sono inserite le seguenti: «, anche a mezzo del servizio postale,». Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 maggio 2020 e' sospeso l'obbligo di cui al predetto articolo 7, comma 4.

[7] M.A. Sandulli, Il “D.l. credito” proroga la sospensione dei termini del procedimento amministrativo e, un po', anche quelli dei giudizi amministrativi, in L'ammininistrativista.it, 9 aprile 2020.

[8] Su cui si v. i rilievi di M.A. Sandulli,Nei giudizi amministrativi la nuova sospensione dei termini è riservata alle azioni: neglette le posizioni dei resistenti e dei controinteressati e il diritto al pieno contraddittorio difensivo, in Federalismi.it, Osservatorio emergenza COVID 19, 9 aprile 2020; Id., Nei giudizi amministrativi la nuova sospensione dei termini è 'riservata' alle azioni. Con postilla per una proposta di possibile soluzione, ivi; F. Francario, Il non - processo amministrativo nel diritto dell'emergenza Covid 19, in www.giustiziainsieme.it, 14 aprile 2020; N. Paolantonio, Il processo amministrativo dell'emergenza: sempre più “speciale”, in L'amministrativista.it, 10 aprile 2020 e in Giustamm.it, 2020.

[9] Art. 111, co. 2, Cost., art. 6 CEDU, art. 47 della Carta di Nizza e art. 2, c.p.a.

[10] Si v. in particolare M.A. Sandulli,Nei giudizi amministrativi la nuova sospensione dei termini è riservata alle azioni, cit.

[11] Nel frattempo, l'art. 4, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, (“Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta Covid-19”), specifica che “all'articolo 84, commi 3, 4, lettera e), 5, 9, e 10 del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, le parole «30 giugno 2020» sono sostituite con «31 luglio 2020»”.