L'AGCM sull'attività svolta nel 2021: centralità di un sistema di public procurement pienamente concorrenziale per una economia sociale di mercato

L'AGCM fa il punto sull'attività svolta nel 2021 e riafferma la centralità di un sistema di public procurement pienamente concorrenzialeper la realizzazione di un'economia sociale di mercato (Relazione annuale sull'attività svolta dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel 2021, presentata il 18 luglio 2022 presso l'Aula dei gruppi parlamentari di Montecitorio).

Nel presentare la relazione annuale sull'attività svolta dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) nel 2021, il Pres. Rustichelli ricorda che il trend espansivo intravisto all'indomani delle fasi più drammatiche della crisi pandemica deve nuovamente misurarsi con una sofferenza strutturale del mercato, inevitabilmente legata, da oramai 5 mesi, all'erompere del conflitto ucraino.

Covid-19 e guerra producono un duplice effetto negativo: da un lato, si registrano “strozzature nella produzione e nella logistica, alimentando ritardi nelle forniture e tensioni inflazionistiche, particolarmente rilevanti per alcune materie prime e prodotti energetici”; dall'altro, si assiste al “ritorno di barriere che tracciano confini ancora più marcati tra blocchi geopolitici contrapposti e prospetticamente (sempre più) divergenti per i diversi modelli di sviluppo - sociale, politico ed economico - che perseguono”.

Passaggi storici del genere – ricorda il Presidente – richiedono forti politiche pubbliche (monetarie e fiscali, in primis), ma questo non può e non deve determinare l'allentamento delle regole concorrenziali, che restano uno “strumento imprescindibile affinché si creino le condizioni per consentire all'economia italiana di produrre più valore e in maniera più inclusiva”.

Si tratta, a ben vedere, di una battaglia di civiltà, atteso che, affondando “le sue radici nei principi della democrazia”, “la concorrenza serve a consolidare, anche nel nuovo contesto geo-politico, il modello di sviluppo delle democrazie europee fondato sull'economia sociale di mercato”.

Non è un caso, allora, che l'auspicato avanzamento del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) sia legato a doppio filo all'approvazione del ddl concorrenza (A.C. 3634), il cui iter di approvazione, pur perdendo qualche pezzo per strada (liberalizzazione del servizio taxi, in particolare), salvo sorprese dell'ultima ora dovrebbe esser portato a compimento entro le prossime settimane, a prescindere dalla crisi di Governo, oramai giunta, come noto, a definitivo epilogo.

E infatti, la versione del PNRR approvata dalla Commissione europea inserisce la concorrenza tra le riforme “abilitanti”, dando mandato all'AGCM di formulare, con cadenza annuale, le proprie “proposte di riforma concorrenziale”, affinché il Governo possa varare il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza (art. 47 l. 99/2009), riprendendo la prassi, ad oggi rimasta isolata, del 2017. Così stando le cose – spiega l'AGCM nella Relazione (p. 8) – la conformazione dell'Italia agli obblighi assunti in materia di concorrenza, proprio perché costituente “condizione necessaria per l'approvazione del Piano in sede europea”, deve ritenersi “indispensabile per ottenere i previsti finanziamenti”.

Come noto, con la segnalazione AS1730 del 22 marzo 2021 (seguita, per il 2022, dalla segnalazione AS1824), l'Autorità ha onorato l'impegno: ebbene, a distanza di oramai più di un anno di gestazione la relazione annuale costituisce l'occasione ideale per fare il punto sulla rispondenza dei lavori parlamentari alle coordinate tracciate in quella sede.

In tale contesto, e per quanto qui di specifico interesse, l'AGCM ha riaffermato la centralità dei contratti pubblici quali molla competitiva in grado di realizzare una solida economia sociale di mercato.

In primo luogo, l'Autorità ha accolto con favore la delega al Governo a procedere alla mappatura delle concessioni (art. 2 del testo approvato in Senato), in modo da rendere pienamente conoscibile e trasparente, con l'istituzione di un'apposita banca dati, lo stato di tutti i regimi concessori di beni pubblici esistenti in Italia.

In secondo luogo, in materia di concessioni portuali l'art. 5 del testo approvato in Senato rispecchia in gran parte i suggerimenti dell'Autorità che, tuttavia, nelle proprie proposte aveva evidenziato come l'affidamento tramite gara dovrebbe essere accompagnato anche dallo strumento della revoca delle concessioni, ove gli affidatari non rispettino le condizioni definite nel contratto di affidamento.

In terzo luogo, in merito alle concessioni idroelettriche l'Autorità rileva che una parte significativa delle proposte contenute nella propria segnalazione risulta recepito (art. 7 del testo approvato in Senato). In particolare, il testo in attesa di approvazione della Camera evoca espressamente criteri di natura concorrenziale nell'affidamento delle concessioni in parola. Il disegno di legge non ha tuttavia recepito uno dei punti qualificanti della riforma auspicata dall'Autorità, ovvero la riattribuzione allo Stato della competenza legislativa sugli affidamenti, devoluta alle Regioni e alle Province Autonome nel 2018.

In quarto luogo, la delega in materia di servizi pubblici locali (art. 8 del testo approvato in Senato) viene salutato con favore, ponendosi il virtuoso obiettivo di riordinarne la disciplina, coordinandola con la normativa in materia di contratti pubblici e di società a partecipazione pubblica per gli affidamenti in autoproduzione (in house providing), oltre che con le discipline settoriali. Con particolare riferimento all'in house, l'AGCM, in coerenza con le lett. f) e g) del citato art. 8, ricorda che “il ricorso a tale strumento dovrebbe essere ammesso soltanto in presenza di effettive ragioni di convenienza economica e di qualità del servizio; soprattutto, la relativa motivazione dovrebbe essere illustrata già nel momento in cui l'amministrazione decida di optare per il regime di autoproduzione rispetto a quello di esternalizzazione, per poi essere ulteriormente articolata nel provvedimento di affidamento del servizio tenendo conto delle osservazioni pervenute. È essenziale inoltre che tali obblighi motivazionali siano prescritti anche per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale”.

In quinto luogo, l'Antitrust, pur avanzando alcune riserve sull'introduzione di “sistemi per la gestione dinamica delle tariffe” delle ricariche elettriche (art. 13, lett. b del testo approvato in Senato), valuta positivamente la previsione in base alla quale l'affidamento delle stazioni di ricarica devono essere affidate dai concessionari autostradali mediante procedure competitive, trasparenti e non discriminatorie (art. 13, lett. a del testo approvato in Senato).

In sesto luogo, in materia di rifiuti (art. 8, lett. n del testo approvato in Senato), l'Autorità suggerisce un'integrazione volta a precisare che la stazione appaltante che intendesse procedere a un affidamento competitivo di un servizio integrato debba prevedere, come requisito di partecipazione, la certificazione di avere costi per lo svolgimento di quelle fasi uguali o inferiori alle soglie definite dal regolatore.

In settimo luogo, in relazione alla spinosa questione delle cc.dd. concessioni balneari, l'Autorità prende atto dell'intenzione del Legislatore di procedere, finalmente, a una rivisitazione organica della materia (art. 4 del testo approvato in Senato). Nel ripercorrere i propri interventi di advocacy, l'AGCM ricorda tuttavia che una breccia nel vigente sistema, caratterizzato dal regolare ricorso a proroghe senza gara (reiterato, da ultimo, dall'art. 1 l. 145/2018 e dalla l. 77/2020), è stata già aperta dalle proprie segnalazioni ex artt. 21 e 21-bis l. 287/1990, con le quali essa ha esortato i competenti Comuni a disapplicare la normativa statale “anticomunitaria” posta a fondamento dei provvedimenti di proroga (AS1725, AS1726, AS1729, AS1731, AS1733, AS1737, AS1739, AS1740, AS1741, AS1746, AS1748, AS1749, AS1751, AS1752, AS1753, AS1764, AS1771, AS1772, AS1774, AS1775, AS1776, AS1777, AS1782, AS1783, AS1784, AS1787, AS1792, AS1793, AS1794, AS1795, AS1799 e AS1801), vedendo le proprie ragioni sostanzialmente confermate nelle note pronunce dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17-18/2021).