Legge - 27/07/2000 - n. 212 art. 20 - Copertura finanziaria.

La copertura finanziaria delle leggi

La disciplina della copertura finanziaria delle leggi di spesa trova la sua disciplina fondamentale all'art. 81 Cost., secondo cui, fermo che con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (comma 3), ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (comma 4). Per effetto di siffatte previsioni costituzionali, la copertura finanziaria è inserita tra i requisiti di costituzionalità delle leggi. Esse operano una distinzione tra leggi di bilancio, che non innovano l'ordinamento, ma recepiscono gli effetti delle leggi vigenti, fissando, per ciascun esercizio finanziario, le conseguenti previsioni di spesa e, quindi di entrata, e le «altre leggi», tra cui all'epoca evidentemente lo Statuto, che possono invece comportare modifiche al quadro previsionale corrente, istituendo nuove ragioni di spesa, che però devono essere indefettibilmente coperte, ossia trova corrispondenza, in parallele fonti di finanziamento. Brevemente si potrebbe sintetizzare il concetto dicendosi che i conti devono tornare e, dunque, non possono farsi leggi «a credito». È per tali ragioni che alle «altre leggi» è imposto di non alterare i saldi complessivi fissati con le leggi di bilancio e di provvedere, quindi, nell'ipotesi in cui prevedano nuove o maggiori spese, ad indicare i denari con cui farvi fronte.

In un'ottica costituzionale, il vincolo di copertura finanziaria – che comprende due fasi distinte: la quantificazione degli oneri di spesa e l'individuazione delle risorse necessarie per dar loro copertura – ha come diretto destinatario il legislatore e rappresenta la garanzia, riconosciuta al più alto livello, giust'appunto quello costituzionale, della responsabilizzazione politica di chi, introducendo nuovi oneri gravanti sulle finanze pubbliche, è chiamato a farsi carico delle conseguenze finanziarie delle proprie decisioni per l'intera durata dell'impegno di spesa (FinocchiGhersi, 1201).

Rilievi (anche critici) sulla previsione di copertura finanziaria nello Statuto

Quanto all'art. 20 in commento, esso spicca, soprattutto in confronto alla produzione legislativa più recente, per una certa precisione tecnica, dal momento che il legislatore statutario si è assunto il compito, non solo di determinare le voci di spesa, ma di direttamente quantificarne gli ammontari, per l'effetto indicando le fonti di finanziamento, con tanto di abilitazione dell'esecutivo alla variazione delle partite di bilancio. Ovviamente il momento della quantificazione, per le regole di bilancio, non avrebbe potuto protrarsi oltre il triennio 2000-2002. In considerazione di quanto procede, deve plaudirsi all'ossequio prestato dallo Stato all'art. 81 Cost.

Nondimeno è possibile criticamente rilevare che l'indicazione di due soli segmenti di spesa pare ottimistica. Ci si sarebbe atteso un elenco ben più fornito, a cominciare dalle disposizioni capaci di per se stesse di produrre esborsi o comunque minori entrate per lo Stato. Sia sufficiente pensare ai commi 1 e 4 dell'art. 8, a termini dei quali, rispettivamente, l'obbligazione tributaria può essere estinta anche per compensazione e l'amministrazione finanziaria è tenuta a rimborsare il costo delle fideiussioni che il contribuente ha dovuto richiedere per ottenere la sospensione del pagamento o la rateizzazione o il rimborso dei tributi. Il rimborso va effettuato quando sia stato definitivamente accertato che l'imposta non era dovuta o era dovuta in misura minore rispetto a quella accertata; ai commi 2 e 2-bis dell'art. 9, a termini dei quali, nel caso di rimessione nei termini dei contribuenti incorsi in cause di forza maggiore, la ripresa dei versamenti dei tributi sospesi o differiti, ai sensi del comma 2, avviene, senza applicazione di sanzioni, interessi e oneri accessori, relativi al periodo di sospensione, anche mediante rateizzazione fino a un massimo di diciotto rate mensili di pari importo, a decorrere dal mese successivo alla data di scadenza della sospensione; ovvero al comma 3 dell'art. 10, a termini del quale non sono irrogabili sanzioni quando la violazione dipende da obiettive condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione della norma tributaria o quando si traduce in una mera violazione formale senza alcun debito di imposta; in ogni caso non determina obiettiva condizione di incertezza la pendenza di un giudizio in ordine alla legittimità della norma tributaria.

Più in generale, avrebbe dovuto essere esplicitato il costo dei diritti partecipativi riconosciuti al contribuente, sia dal punto di vista materiale, per gli oneri connessi a notificazioni, comunicazioni, inviti, impiego di personale, allungamento dei tempi; sia dal punto di vista sistemico, per l'effetto indiretto, eppure, a distanza di anni, sotto gli occhi di tutti, derivante dall'accresciuta possibilità di aggressione giurisdizionale degli atti tributari a cagione dell'inosservanza innocua delle garanzie procedimentali del contribuente.

L'osservazione offre il destro per conclusivamente rilevare che, letto lo Statuto come magna charta dei diritti del contribuente, i diritti hanno un costo specifico scaricato sulla collettività, tanto più alto in ambito tributario, dove i contribuenti hanno tutto l'interesse a contestare la legittimità dell'imposizione, così paralizzando la riscossione. Talché, al di là di una forse insufficiente indicazione della copertura finanziaria dello Statuto, ciò che oggi sembra mancare nel tessuto dello stesso è un articolo simile all'art. 21-octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che – non a caso mancante anche nella versione originaria (mente pura) della c.d. riforma Nigro, ma divenuto urgente con l'estensione al massimo grado del solo diritto di avere diritti e perciò inserito con l'art. 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15 – impedisce ora l'annullamento di un provvedimento pur adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, viepiù soggiungendo che il provvedimento stesso non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Per l'applicabilità comunque dell'art. art. 21-octies, comma 2, cit. pare, ancorché timidamente, viepiù in un relazione ad un segmento assai circoscritto del contenzioso, la S.C., la quale, in due precedenti editi, sostiene che «la cartella esattoriale che ometta di indicare il responsabile del procedimento, se riferita a ruoli consegnati agli agenti della riscossione in data anteriore all'1 giugno 2008, non è affetta da nullità, atteso che l'art. 36, comma 4-ter, del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito nella l. n. 31 del 2008, ha previsto tale sanzione solo in relazione alle cartelle riferite ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dall'1 giugno 2008, né è affetta da annullabilità, essendo la disposizione di cui all'art. 7 della l. n. 212 del 2000 priva di sanzione, trovando applicazione l'art. 21-octies della l. n. 241 del 1990, che esclude tale esito ove il provvedimento, adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, per la natura vincolata dello stesso non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato» (Cass. VI, ord. n. 332/2016; conf. Cass. V, n. 4516/2012).

È noto, invece, come, sull'argomento, in dottrina, si confrontino due opinioni: la teoria procedimental-amministrativa del procedimento tributario, per la quale, al di là dell'art. 13 l. n. 241 del 1990, che espressamente esclude l'estensione delle garanzie partecipative al procedimento tributario, quest'ultimo è permeabile alle norme che governano il procedimento amministrativo proprio (per tutti, Santamaria, 135), e la teoria statutaria, per la quale il procedimento tributario è governato dallo Statuto, quale lex specialis, anche in deroga rispetto alla l. n. 241 del 1990, come giust'appunto in relazione alla mancata conservazione degli atti invalidi (in specie, Comelli, 731).

A fronte di incertezze interpretative ancora così profonde, in quanto toccano il cuore del diritto amministrativo tributario, la riflessione è ancora complessa ed il cammino verso una verifica di sostenibilità dei diritti del contribuente ancora lungo.